[提要]

　　●当前流浪乞讨人员的构成复杂多元，分为7个层级：贫困流浪乞讨者、疾病流浪乞讨者、短期流浪乞讨者、反复流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者、违法流浪乞讨者和未成年流浪乞讨者。

　　●流浪乞讨人员属于社会救助对象。但不能给予笼统式救助，要锁定不同对象，提供分类分层救助（1）补救性救助；（2）开发式救助；（3）有限救助；（4）安置劳动救助；（5）全面收养；（6）治安管理。

　　●完善流浪乞讨救助制度，需要细化一系列政策：（1）实现不同救助主体的救助责任，促进政府用法律制度形式推动流浪乞讨人员社会救助局面形成。（2）救助管理站实施规范化救助工作流程。（3）建立流浪乞讨人员的资产政策。（4）建立和完善一系列救助法规，如乞讨法、救助法、职业乞丐教养制度、资金募集制度等。（5）建立综合协调管理机构，增强各执行部门间的联系。民政系统在担当综合协调管理工作中应起主导作用。

 

 

　　浙江树人大学陈微主持完成的省社科规划课题《流浪乞讨救助制度研究》，运用社会分层理论，结合实证资料，对当代流浪乞讨群体进行社会分层，并以七个层级的分层为基础，提出了实行分类分层救助的理念和制度设计，提出了对流浪乞讨人员的资本政策、管理政策以及流浪乞讨救助的价值准则主体责任等。主要观点如下：

　　1、贫困流浪乞讨者。贫困流浪乞讨者人数虽然不占多数，但生存状况恶劣，自身发展能力匮乏，很多人不愿再回到贫穷的家乡，认为流浪乞讨比家乡的穷日子好，这些问题解决不了，就逐步演变成职业乞丐。

　　2、疾病流浪乞讨者。疾病流浪乞讨者由这么几部分人构成：精神疾病流浪者，有无力负担医药费求乞集资的重病者，遭家人遗弃在街头乞讨度日等死的绝症人，为亲人筹集医药费而跪地长求的人。他们是极度困难的人群。

　　3、短期流浪乞讨者。短期流浪乞讨者由几部分人组成：进城打工一时找不到工作的人，失业又无工可干的人，进城被偷、骗、盗、抢的人，寻求夫妇、父母、兄妹未果而流落街头的人。其中，找不到工作、失业、被偷、骗、盗、抢的人占短期流浪者中相当多的比例。短期流浪乞讨者并不甘心目前的结局，所以他们会在不同城市间反复流动，继续寻找机会。短期流浪乞讨者一般不会向职业乞丐流动。

　　4、反复流浪乞讨者。反复流浪乞讨者是指以自身的技能、残疾、疾病、意愿为依托，认同并主动选择流浪乞讨为生活方式的人员。反复流浪乞讨者往往具备满足乞讨的一技之长，如某些技艺，有的将自身残疾作为乞讨的工具，有的拥有文化资源，如能掌握行人的心理，懂得用各种伪装的方法强行索要。反复流浪乞讨者愿意以乞讨为生，并伴有恶性乞讨、举家乞讨，甚至有小偷小摸现象。

　　5、越轨流浪乞讨者。越轨流浪乞讨者可以分为三类：一类是团伙乞丐。他们是为相互依靠自觉自愿聚集在一起的，主要的乞讨手段是团伙合作、欺骗行人、强讨恶要等等。第二类是游手好闲的流浪者，一边乞讨一边捡垃圾，为抢夺地盘、资源大打出手，有的一边乞讨一边干些偷盗的营生，这类乞丐以青少年为主，身强力壮，智力正常，已经十分认同流浪乞讨生活，觉得这样自由。第三类是参与挟持儿童，将儿童作为乞讨工具的团伙成员。以上三类人都不同程度存在坑、蒙、拐、骗、偷、盗、参与挟持儿童为特征的行乞行为。与违法行乞者相比，他们也具有违反社会准则，违反公共秩序及违法倾向，但只是参与者、跟随者，违法程度相对低，所以不将他们列为违法流浪乞讨者。

　　6、违法流浪乞讨者。违法流浪乞讨者是指违法社会治安管理条例情节严重，以挟持儿童作为乞讨工具的乞丐团伙组织者和以乞讨为掩护的偷盗团伙组织者。他们有这么一些特征：①“丐头”挣的钱比一般工作挣的钱还多。②拥有组织资源。③掌握了一批能从事乞讨的儿童人力资源。④有社会关系网络，“丐头”指挥他的组织系统，教唆、胁迫、租借、贩运未成年儿童和残疾儿童乞讨乃至行窃，并让这些儿童为他带来丰厚利益。⑤拥有社会资本资源，这是违法流浪乞讨人员与其他人员相区别的一个重要方面。拥有组织、指挥社会关系网络进行乞讨，拥有“乞讨儿童”这个特殊的人力资源，并且通过拐、骗、诱、胁手段控制乞讨儿童，将他们作为乞讨工具，所以，这些“丐头”的个人资源结构与违法犯罪直接相关，属于违法流浪乞讨者，应该对他们进行控制打击。

　　7、未成年流浪乞讨者。未成年流浪乞讨者是指年龄在18岁以下，脱离家庭和离开监护人的看护，流落到社会上超过24小时，失去基本生存和可靠保障而陷入困境的少年和儿童。未成年流浪乞讨者不主动拥有任何资源，他们的生存状况更令人担忧，对他们要强化照顾和救助。

 

　　1、为贫病流浪乞讨者、短期流浪乞讨者、部分反复流浪乞讨者，提供小额救助金等资金援助形式的补救性救助。救助金额数要根据两种情况，一种针对是“被偷盗骗”、“投亲不遇”等原因的被救助者，提供免费食宿和往返路费；另一种是针对需要小额资金援助的被救助者，提供被救助地最低生活保障金的三个月金额，取全国平均值算，大约700——900元，相当于经济不发达地区农村人口半年纯收入，足以让贫困人口在一定时间内能按最低标准生活，寻找新的发展机会，做到应保者尽保。申请小额救助资金人员将受到限制：①理论上最低生活保障金将高于小额救助资金，如果已经申请到农村最低生活保障，就应该停止小额救助资金援助。②当调查结果不符合申请小额救助资金或最低生活保障金的人员，申请了小额救助金，将被取消小额救助资金。③小额救助资金只针对流动中的困难人员和流浪乞讨人员。④应该出示“流动卡”以证明受助情况。现迁徙流动已经成为现代人的一种生活方式，应该为每一个公民都发放一张流动卡，与身份证同时并用，身份证用以证明个人的居住所在地，流动卡用以证明个人的流动情况，流动卡中记录流动后就业情况、在就业情况、失业情况、受助情况，这些情况不仅为政府提供人口就业、失业信息，也为申请小额救助资金以及城乡最低生活保障提供的有效证明。⑤在一地接受过小额救助资金，在异地不得再接受救助。凡接受过小额资金援助的人继续流浪，可恢复集中安置参加劳动的方法，让他们在自食其力过程中积累资金，培养积累资金的能力。同时剥夺小额救助资金援助。就是说，行乞必须接受规范和限制，社会不能提倡行乞。经过计算在资金计划上也是可行的。杭州市救助管理站每年在一位流浪乞讨者身上需花费的资金为700元，假设某人连续五年流浪到杭州，共花费的反复救助资金为3500元，如果一次性给予此人1000元，再加上其它支持，他返乡后就有可能在当地参与生产、也可能就不再外出流浪。杭州市节省了2500元，产生的效应不仅是救助了一位流浪者，还会连带产生经济效益。提出小额救助资金概念，是希望引导流浪乞讨人员由向公民乞讨到向国家要求援助的方向发展。

　　2、除疾病流浪乞讨者、儿童流浪乞讨者之外，对其他流浪乞讨人员实施开发式救助。开发式救助是指　　通过就业、学习技术、参与等过程，对流浪乞讨人员能力资本进行再开发，最终帮助其回归主流社会，让社区福利中心承担能力开发为目的的救助项目。开发救助的性质为再就业技能孵化中心，也就是说，中心集教育、技能学习、劳动、创造劳动效益为一体，最终培养出一个新劳动者。通过中心学习和劳动，学习者将自主创造新生活。招募包括：下岗职工、城市社区低保人口、打工失业者、流浪乞讨人员等，组成一个混合共同体。这种设计的目的是将流浪乞讨人员与社会其他成员整合起来，让他们感觉到自己是正常社会组织中的一员，促使进行心理和行为的适应性调整，达到提高能力、矫正心态的人力资源开发目的。这是一种以工代赈的方法，相当于政府向他们发放救助金，但救助金不直接发放个人，而是发放给福利中心，福利中心通过工资形式购买他们的劳动力。开发救助应该由政府承担责任，但是政府可以采用责任分担，共同发展的方法。政府的主要责任是扶持、创建社区福利中心，但政府不直接参与管理，可以签署协议形成政府、社区福利中心、基金会、企业联盟，由基金会、社区福利中心共同主导、企业加盟购买产品、政府给予企业购买产品税收减免等扶持政策。实施该项目所需资金来源为基金会收益。

　　3、对自觉选择并执意流浪乞讨生活的反复流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者实行维持基本生存的有限救助，同时提供心理辅导和行为干预，促使其承担行为责任。①街头救助。这是对习惯选择流浪作为生活方式的人员实行的一种低救助。所谓低救助，是指在一定时间内提供免费食品，天寒地冻时提供一些御寒衣物等。在实行街头救助的同时，也要实行街头劝导，可以组织一批专业社会工作者作为志愿者进行街头劝导或行为辅导，让他们接受政府的援助。②限制乞讨。乞讨地点、方式、行为都不是无限的，要受到限制，在当代西方这是一项明确的法律规定。③规范行乞。行乞作为一种行为自由可以允许其存在，但应该受到现代契约社会的特殊约定，以保证行乞行为和普通行为之间达成妥协。

　　4、对部分越轨流浪乞讨人员提供集中安置，参加劳动，这既是一种有目的劳动力迁移方法，又是一种行为干预方法，通过劳动让他们积累资金，也促使形成新的行为模式，缓解对流浪乞讨行为的依赖。集中安置、参加劳动的救助意义在于：①使他们过上正常而稳定的生活，这对流浪习性有一定矫正作用。②解决基本的生存保障。反复流浪乞讨者之所以依赖这种生活，很重要的原因，是凭借他们自身能力很难找到工作，久而久之，他们就放弃寻找，将越轨乞讨视之为“职业”。③转移劳动力，缓解贫困。那些反复的、越轨的流浪乞讨人员之所以不愿回乡，就是因为家乡太穷。所以简单的将他们送回家乡并不能解决问题。这些人一般身体健康，有劳动能力，可以通过转移劳动力方式，将他们转移出来，安置在经过选择的劳动场所。

　　5、针对精神疾病、流浪儿童实施全面收养。关于精神疾病流浪者的收容，关键是要建立精神疾病医院、社区工疗站、家庭三者之间的联系制度，以及争取政府资金援助。流浪儿童要实行收养与教养相结合。

　　6、将救助和社会治安管理结合起来，对挟持儿童和其他人进行乞讨的丐帮头目实施打击，缩小打击面，增强打击力度，对那些跟随者起到惩戒作用，以阻止向违法行乞方向发展。严厉打击的对象应该是胁迫儿童、残疾儿童进行乞讨的“幕后人”，借乞讨之名行盗窃、抢劫等违法之实的乞讨团伙组织者。

 

　　1、执行“第一庇护所”的救助职责。所谓“第一”指的是在第一时间执行最初的救助工作，对街头流浪乞讨者，不能设置救助标准，要实施普遍救助，为了避免“强行收容”现象再现，仍要执行“自愿原则”，当街头流浪乞讨者不愿进入救助站接受救助，可以展开街头救助，以缓解他们的生存压力，通过做工作引导他们接受救助中心的救助，给他们一个“类似家”的综合照顾，避免在街头逗留时间过长造成更大伤害。所谓“庇护”指的是提供初级化的照顾，提供过渡性、诊断性救助。“初级”照顾就是提供衣食住行照顾；过渡性救助是指提供咨询、安抚方面的救助，为深入救助创造条件；诊断性救助指搞清楚基本情况，区分出不同类型、不同问题的人员，决定适合他们的救助方式和去处。可以采用接受过专业训练的社会工作者进行先期介入，掌握基本情况，弄清楚问题，进行资料归类登记等。

 

　　乞讨法中应该包括三个基本方面的规定：乞讨行为的规定，限乞的规定，受控制受打击乞讨行为的规定。社会救助法在覆盖流浪乞讨人员时应该考虑以下部分：最低生活保障对象应该覆盖到贫、病、困、特流浪乞讨人员；有流浪乞讨人员救助的专项资金；违反社会救助法的法律规定。

　　对流浪乞讨人员的“救助管理”中的“管理”，不应再是公安机关的强制收容，也不仅仅是打击违法行乞者，这种管理能起到一定作用，但对更深层面地解决流浪乞讨问题无济于事。真正的管理，应体现政府能建立起一套针对对流浪乞讨人员科学的、规范的教育、培训机制，包括教给他们生活技能，培育生活价值信念，进行心理救治理疗，增强自食其力的技能和信心，最大程度地让这些人回归社会。

　　当代流浪乞讨人员现象复杂，其中部分人有违法犯罪倾向。所以，在对他们进行救助的同时与治安管理进行衔接，这对维护公共安全是必要的。但是要注意执法过程中的自由裁量问题。也就是要在执法过程中，对自由裁量权进行限制。由于历史等原因，一直对流浪乞讨人员存在偏见，如果不限制自由裁量权，无限制的自由裁量权对法律、对作为公民的流浪乞讨人员的伤害将是惊人的。所以，对流浪乞讨人员的治安管理条例要逐步补充，充实具体的处罚行为特征，以限制自由裁量权无度使用。

　　首先，修改并完善救助立法；其次，在提供一定财政支持的同时，引导社会力量参与救助；再次，提供发展式救助，如完善农村救济制度、扩大就业渠道、提倡社会互助、发展劳动技能等。

　　合理的流浪乞讨救助机构应该由四个层面构成：①流浪乞讨人员救助管理协调机构，常设机构可设在救助管理站。该机构的功能是将政府职能进行统合。②民间流浪乞讨人员救助机构。目前而言，政府救助机构和民间救助机构联合，政府将一部分救助项目转介出来，让民间救助机构承接，通过购买服务的方式引导民间组织进入，将救助面铺开。③专门的预防机构。需要建立专门的机构对流浪乞讨现象进行长期跟踪研究，制定相应的干预计划，提供专业的矫治服务，以“预防”流浪乞讨现象无度蔓延。④社区性的救助机构。社区组织的现状决定它有很大的实际效用，即社区组织能借用民间资源和官方政府资源两股力量来办事。

　　社会公众接纳并参与救助。广大公民有接纳并善待的责任，同时要提供理性的救助行为。要从关心的角度，主动帮助他们、指引他们或者告诉他们去接受政府救助，引导流浪乞讨人员接受政府救助，应该是现代市民的责任。提倡帮助和救助不应超过合理的限度，不要大方施乞，可以向公共的救助箱、救助点捐赠钱财，以志愿者的身份参与以缓解、输导为目的的街头救助，也可以参与社区救助变个人救助为社区救助。

　　流浪乞讨人员的主体地位建立，不能仅仅依靠他们内在地去实现，而是通过他们与其他社会人员的良性互动而建立。救助管理工作的基本出发点应该明确流浪乞讨人员的自主地位，帮助他们参与到救助工作的全过程中来。如果仅仅在物质上对他们施以救助，让他们在客观上受益，而没有让他们在主观上产生“主人翁责任感”，没有对他们的内在能力进行开发，最终还是难以摆脱贫弱地位，根除流浪乞讨恶习。这一点正是我们进行流浪乞讨人员主体建设最重要的方面。

　　中央政府要建立流出地、救助地政府之间的协调机构，这一协调机构包括民政部、财政部、公安部、卫生部、铁道部、交通部等部门，常设机构可设在民政部救助站管理处。该协调机构应该就当前的一些具体问题做出明确规定。例如，特殊困难救助对象跨省返乡的经费应该统一规定为据实结算，而不是一次性的总额拨款。当救助管理站向公安部门查询被救助人的必要个人资料时，后者有责任予以配合。依照建制，这样的综合协调机构也可以在各省市建立，常设机构放在流浪乞讨人员救助管理站。杭州市民政局在2004年推出流浪乞讨人员救助管理联合办公的三项制度：例会制、检查制、通报制可以推广。

　　剔除一些以乞讨作为挣钱手段的因素，流浪乞讨产生的深层原因在于农村贫困。流浪乞讨人员的问题，不仅是家庭现象、个人行为现象，也是社会现象、经济现象、文化现象，彼此之间存在关联性。这些问题在农村反贫困中都需要关注。