01项目基本情况
项目名称：行政赔偿纠纷实质化解的理论与制度完善研究
项目类别：国家社科基金青年项目
批准号：20CFX024
所在学科：法学
项目负责人及单位：蒋成旭（浙江大学）
最终成果：《行政赔偿纠纷实质化解的理论与制度完善研究》
代表性论文：
1.《国家赔偿违法要件的基本构造》，《法学家》2021年第5期。
2.《何以“惩戒”行政违法：行政赔偿的功能、定位及其哲学基础》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2021年第5期。
02主要内容和重要观点
党的十九届四中全会提出，要健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；加强对法律实施的监督，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。完善行政诉讼制度，实质化解行政纠纷，充分救济行政相对人的权利损害，乃是题中之义。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）自2010年修订以来，行政赔偿诉讼的司法实践中产生了诸多新现象，积累了不少新问题，亟需相关理论的回应。在此背景下，本研究全面梳理当下行政赔偿制度所面临的重大问题，深入挖掘本土司法实践中所蕴含的行政赔偿理论，试图为完善我国行政赔偿制度、实质化解行政赔偿纠纷提供解决方案。
本研究以实质化解纠纷为研究导向，以行政赔偿制度为研究对象，具体而言包括四块核心内容：一是行政赔偿功能，这涉及塑造行政赔偿制度的基础哲学命题；二是行政赔偿程序，讨论行政赔偿制度本身的基本结构和逻辑框架；三和四分别是行政赔偿纠纷的诉讼化解机制和合意化解机制，这是行政赔偿程序的两大基石。本研究通过对行政赔偿制度实践的深度考察，提炼二十多年来我国行政赔偿审判中的有益经验，识别行政赔偿制度存在的缺陷与进一步完善的空间，围绕实质化解行政赔偿纠纷的研究目标，挖掘我国行政赔偿深层次的制度潜力。
（一）行政赔偿功能论：填平补齐与惩戒违法
制度功能的定位将直接影响后续的程序、实体及判决问题的讨论。损失填补和违法预防是行政赔偿的两项基本功能，但固有的制度局限使得受害人的损失得不到足够弥补，同时行政违法也得不到应有的威慑和预防。最高人民法院从2017年起发展出“惩戒性”行政赔偿的全新理念，旨在强调对受害人权益的实质弥补，强化行政赔偿预防威慑行政违法的制度功能。法院以“惩戒”为正当性基础突破制度局限，从而实现损失填补和违法预防功能，这一做法值得肯定。但制度功能的视角不能为“惩戒”现象提供恰当的解释，要真正理解其制度意蕴，需着眼于“惩戒”的道德哲学内涵。矫正正义是行政赔偿的哲学基础，损失填补和违法预防功能是通过矫正正义的实现来达成的。矫正正义的哲学基础和侵权责任的制度定位，能够为“惩戒”提供最恰当的解释。法院强调“惩戒”，反映了对行政赔偿在个案中实现矫正正义的期待。行政赔偿真正“惩戒”的应是过错，行政赔偿应回归侵权责任的制度定位。
（二）行政赔偿程序论：公法侵权责任的制度逻辑
当前，我国的《国家赔偿法》存在实体和程序上的两大制度悖论，而实践中的应对策略则证明，国家赔偿的“纠纷解决”功能正在持续地向正式制度之外逃逸。议价筹码均衡与程序中立性作为“纠纷解决型程序”的两大基本要素，在非正式场合分别获致。但在“维稳”等因素的影响下，议价筹码有时却会走向另一种不均衡状态，导致政府在面对恶意的赔偿请求时陷入被动，形成缠诉闹访的恶性循环。真正阻碍《国家赔偿法》正确实施的并非诸如“息诉罢访协议”“救助协议”或“补偿协议”等等这类法外协调活动，而恰恰是国家赔偿制度本身的政策实施功能定位。政策实施功能对法律程序的持续支配，就是隐匿在诸如国家赔偿“抚慰性”标准、“审批”式刑事赔偿程序、法外协调活动等一系列现象背后一以贯之的制度逻辑。构建我国本土化的“国家责任”概念与制度体系，更有意义的毋宁是恢复国家赔偿制度自身的纠纷解决功能。我国国家赔偿制度的本土化构造之路在于法院、赔偿义务机关和受害人之间真实发生着的“溢价”与“议价”。
（三）行政赔偿裁判论：纠纷诉讼化解的综合强化
根据纠纷由当事者的合意还是由第三者的决定来解决，可分为合意型纠纷解决机制与决定型纠纷解决机制。本部分从教义学的视角，围绕行政赔偿的两个核心要件、证明责任的特殊规则和多元化判决类型进行分析。
首先，尽管我国国家赔偿法舍弃了过错要素，但在越来越多的案例中，法院已经将过错重新带回国家赔偿的司法实践，并且依据侵权责任法上的相关法理，灵活地运用过错要素来作为裁判说理的重要支撑。当下的国家赔偿司法实践清晰且有力地表明，过错真实地扮演着国家赔偿制度中的重要角色。
其次，过错要素并不一定需要以独立的要件形式嵌入到国家赔偿制度中去，违法要件可以为过错要素提供发挥作用的空间。无利害关系的违法可以通过否定原告资格来否定责任的成立；已尽合理注意的违法往往发生在间接侵害行为的场合，可以通过否定因果关系来否定责任成立，但从根本上应当通过改造责任限制条款来解决。
再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款第2句规定并非严格意义上的证明妨碍规则。适用本款规定的基本逻辑为：行政机关违反法定义务而导致原告对相关损失情况无法举证，即构成“被告致原告无法举证”，证明责任仍由被告承担；若原告无法举证的结果有原告自身的原因，则不构成“因被告原因导致原告无法举证”，证明责任仍由原告承担；原告承担损失情况的主张责任，且法官可依职权降低原告的证明难度。
最后，随着行政赔偿决定本身成为行政赔偿诉讼的起诉和审查对象，行政赔偿判决也由原先的单一类型转变为三种各具特色的基本类型：实体性行政赔偿判决、程序性行政赔偿判决和中间判决。这一转变不是制度上的倒退，而是适应我国特殊行政赔偿制度的一种必要调整。通过对行政赔偿判决类型及其适用规则的构造，将程序性行政赔偿判决的适用限制在最小必要范围，能够避免赔偿事项在法院和赔偿义务机关之间反复推诿和程序空转。
（四）行政赔偿契约论：纠纷合意化解的理念革新
行政赔偿的合意型解决机制要发挥实质性解纷的效用，需要建立在两个前提之上，一是通过协议抛弃诉权的可能性和合法性得以成立，二是协议本身具有特定的法律效力。
本部分首先讨论了行政诉权处分的司法审查问题。行政诉权处分已得到行政审判实践的认可。通过对涉及息诉承诺的行政诉讼和国家赔偿案件进行实证考察发现，法院存在“诉权可得抛弃”与“诉权不受妨碍”两种相对明确的裁判进路。但诉权处分通常不作为单独的裁判理由，带有补强性、宣教性说理的色彩；法院往往已对案件作了实质审查，得到纠纷已获实际解决的确信之后，才最终裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求。基于行政诉讼的制度功能考虑，对于当事人抛弃诉权后再行提起行政诉讼的，原则上应予以立案审查；是否构成“诉权滥用”应作审慎考量。制度功能上的内在张力，决定了行政诉讼侧重维护公法秩序时，诉权处分的效果应受限制；侧重解决行政争议时，诉权处分的效果则相对显著。
其次，关于行政赔偿协议的效力问题，行政赔偿协议作为一种行政和解协议，它既是一种行政协议又是一种纠纷解决方式，具备契约上与诉讼上的双重效力：作为一种协议，它通过确认原有的法律关系或创设新的法律关系来分配双方的权利义务，即使法律上的真实与协议确立的权利义务不一致，双方仍受协议拘束；作为一种合意型纠纷解决方式，它能够产生诉讼法上的程序抗辩，当一方就原纠纷再行起诉时，除非协议效力被消灭，否则法院不能径而审查原纠纷。协议双方可通过主张效力瑕疵来消灭协议效力，从而恢复原纠纷的可争执状态：基于重大误解撤销协议的，误解的重大程度须足以推翻双方和解的基础；针对行政行为是否合法或是否应予撤销的和解协议无效，概括地放弃诉讼权利或其他救济权利的约定无效。
03成果的主要价值
本成果将行政赔偿实践中尚未引起关注的“惩戒性”行政赔偿、程序性行政赔偿判决、息诉罢访协议等现象提炼为问题意识，以行政赔偿纠纷的实质化解为现实观照，着重构建本土化行政赔偿理论，同时汲取域外行政赔偿、公共侵权责任理论前沿的有益成分，具有一定的研究特色和创新意义。
本研究预计的社会影响和效益主要集中于三类场景：一是行政机关处理行政赔偿申请时作出行政赔偿决定或与申请人达成行政赔偿协议，本研究的成果将提供更为公平、合理、合法的解决方案；二是在行政复议机关处理行政赔偿相关的行政复议申请时，本研究可以为行政复议机关作出行政复议决定提供恰当的指引；三是行政赔偿诉讼的司法实务中，本研究为法官审理行政赔偿案件提供了构成要件、证明责任、判决类型等全方位的纠纷解决思路。
04项目负责人简介
蒋成旭，法学博士，现为浙江大学立法研究院副研究员。主要研究行政赔偿法，主持国家社科基金项目1项，省部级科研项目3项，已发表学术论文十余篇。