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编者按：为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，刊登广大社科学者研究成果。今日推出《完善人口发展战略：推进中国式现代化的关键支撑》。
幼有所育、老有所养既是家之大事，也是国之大事。习近平总书记高度重视并多次强调，人口问题是关系国家长治久安的全局性、战略性问题。推进中国式现代化需要以人口高质量发展作支撑，需要因时因势优化和完善人口发展战略。党的二十届三中全会通过的《决议》，在“健全人口发展支持和服务体系”方面，提出“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”。《决议》基于对我国现阶段人口发展态势和特征的深刻把握，坚持系统观念和突出问题导向的改革原则，有力回应民生关切，具体提出多项积极应对老龄化、少子化和区域人口增减分化的改革举措，是新时代人口工作的顶层设计。
一、系统观念和问题导向改革原则下的人口工作顶层设计
人口问题事关经济社会高质量发展全局，也事关全体人民各方面利益关切，因此，优化和完善人口发展战略，健全与推动人口高质量发展需要以系统观念，统筹谋划和整体推进相关改革举措的出台，并注重政策的系统性、协同性和全面性。《决议》以“大人口观”理念，提出“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”，充分关注到人口发展和年龄结构变迁具有自身规律性，人口支持和服务政策涉及生育、养育、教育、就业、社保、养老等民生各领域，不同年龄段群体有不同的民生需求，相互之间的政策支持需要配合与协调。
从共时态的视角出发，每一年龄段的人群都拥有其特有的对美好生活的民生需求。因此，如何确保婚育适时、幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、弱有所扶，以及如何让每个年龄群体都能享受到民生保障和服务质量的提升，这些都需要被纳入“全人群”服务理念指导下的人口服务体系之中，进行系统性的顶层设计和考量。从历时态的角度来看，每个人的生命旅程都需要从摇篮到坟墓的全面民生保障和细致关照。在这个过程中，每个人都会依次经历人生的不同阶段，面对多样化的人生任务，并完成各自的人生使命。因此，从促进人的全面发展的高度出发，完善人口服务政策必须树立“全生命周期”的服务理念。同时，坚持系统观念来统筹人口支持和服务体系的各项改革举措，这也是基于对人口增长规律及“人口回声”现象的深刻理解和把握之上的必然选择。
每个年龄段人口的数量和质量特征，都可视为此前人口年龄段特征的“回声”。由于20世纪60年代前后生育高峰的出现以及80年代独生子女政策效应的逐渐显现，现阶段的人口老龄化、老年人口抚养比上升以及少子化特征的出现，均具有显著的历史必然性。《决议》强调的“应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略”，具有极强的问题针对性，它突出问题导向，紧密聚焦于人口发展所面临的新形势以及人口环境的深刻变化，作出了重大战略部署。同时，《决议》提出“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”和“积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制”，着力解决突出的“一小一老”两大人口问题。
党的十八大以来，党中央科学决策，持续调整并优化生育政策。然而，自上世纪90年代以来，我国总和生育率一直低于维持人口稳定所需的2.1的更替水平，并在2020年第七次全国人口普查时下降至1.3。紧接着，自2022年起，我国人口发展进入总体减量的新阶段。同时，65岁及以上人口占比超过了14%，标志着我国正式迈入中度老龄化社会。老龄群体规模庞大，截止到2023年年底，全国60周岁及以上老年人口29697万人，占总人口的21.1%，其中65周岁及以上老年人口21676万人，占总人口的15.4%。在此背景下，我们推进人口规模巨大的中国式现代化进程，面临以“少子化、老龄化和区域人口增减分化”为显著特征的人口环境挑战。如何实现人口的均衡发展与高质量发展，已成为摆在我们面前、关乎发展全局的重大现实课题。
为了促使生育率回升至可持续发展水平，并维持适度的人口规模，我们必须积极推进生育友好型社会的建设。长期以来，各地都热切期盼着中央能够出台一揽子的顶层设计方案。在党的二十大提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系”的决策基础上，党的二十届三中全会的《决定》进一步强调改革举措的协同作用，通过降低生育、养育、教育成本，完善生育休假与补贴制度，提高相关公共服务水平，以及加强普惠育幼服务体系建设等措施，旨在激发民众的生育与养育意愿，从而形成强大的政策合力。在积极应对人口老龄化的策略上，《决定》将养老事业与养老产业机制进行了统筹规划。面对我国超大规模的老年人口群体，我们既要加强公办养老机构的建设，特别是要补齐农村养老服务的短板，也要充分发挥市场机制的作用，加速推进长期护理保险制度的建立。此外，在完善养老服务的同时，我们还需认识到老年人口所蕴含的巨大人力资源优势与市场潜力，因此，《决定》明确提出了“发展银发经济”的战略方向，并稳妥推进渐进式延迟法定退休年龄的改革。这一系列举措充分彰显了系统观念与问题导向在完善和优化人口发展战略中的深入贯彻与具体体现。
二、以完善生育支持政策为核心推动生育友好型社会建设
为有效应对人口出生率持续下滑及少子化趋势所带来的经济社会变化，近年来，各地纷纷积极探索并实施一系列改革创新举措。浙江省作为先行者，率先在全国范围内构建育儿友好型社会，并深入探索生育成本共担机制。2022年，浙江再次出台重要文件，正式提出“浙有善育”品牌，旨在提振民众生育意愿，并配套推出了八项优化生育的具体措施。进入2023年，杭州市积极响应，实施了《杭州市育儿补助实施办法（试行）》，以高标准发放育儿补贴，进一步巩固了其作为生育友好模范城市的地位。与此同时，全国各地也在积极探讨和完善生育产假制度，以及生育保险政策的优化路径，特别是关注将生殖辅助技术纳入医保范围等社保政策的落地实施。浙江在此方面表现尤为突出，不仅积极将灵活就业人员纳入生育保险的覆盖范围，还创新性地推出生育保险待遇一体化线上申办模式，实现了24小时不间断受理服务，极大地提升了服务效率与民众满意度。
然而，鉴于各地财政实力和支持力度的差异性，加之生育政策及其配套支持措施本身就是一个复杂的“系统工程”，因此，迫切需要中央层面出台一揽子的顶层设计方案。《决议》正是在此背景下，为了健全和完善人口政策而应运而生。针对当前民众普遍存在的“生”的意愿低下、“养”的负担沉重以及“育”的难度加大等影响生育水平的因素，《决议》在广泛吸纳各地有效做法的基础上，有针对性地制定了一系列举措。这些举措注重通过利益引导来增强生育动力，加大了激励政策的力度，且措施内容充实、具有实质性意义，预计将有效减轻民众在生育和教育方面的经济负担，从而促使总和生育率实现显著回升和提升。
1、建立生育补贴制度
生育、养育、教育成本是影响生育意愿的关键因素。作为系统性支持政策的一环，生育补贴制度旨在直接提振生育意愿。浙江省先后颁布了《高质量发展建设“浙有善育”工作方案（2022—2025年）》和《浙江省委省政府关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见》等文件，并携手各地共同探索育儿成本共担机制的具体实施路径。文件中明确提出“支持有条件的地区在充分评估论证后，对家庭提供育儿津贴或补贴”。随后，杭州市率先出台了孕产补贴和育儿补贴两种政策，规定生育二孩的家庭可获得7000元补贴，生育三孩的家庭则可获得25000元补贴，此举使杭州成为全国生育友好政策的典范城市。2024年2月，温州市也发布了《温州市户籍人口一次性生育补贴发放办法》，进一步细化了生育补贴的具体规定。在各地积极探索与实践的基础上，党的二十届三中全会从更高层面制定了统一的政策指导，这必将强有力地推动各地生育补贴标准和具体实施措施的细化与落实。同时，将生育补贴制度的建立与“加大个人所得税抵扣力度”、扩大生育保险覆盖范围等政策措施协同推进，将有效减轻家庭在生育、养育、教育方面的经济负担。
2、完善生育休假制度
生育休假制度在营造和培育新时代婚育文化环境中扮演着至关重要的角色，同时也是一项充满人文关怀的生育支持措施。2023年，浙江省相关政策明确规定：“婚假、产假、护理假、育儿假等假期不得纳入事假范畴，男性护理假可在女方产假期限内灵活休假。”此外，政策还鼓励企事业单位为子女年龄在三周岁以内的员工提供灵活办公选项，以更好地平衡工作与家庭。在保障女性生育权益方面，浙江省积极行动，将女性在孕期、产期、哺乳期享受社保等权益状况纳入用人单位社会责任考核评价体系。任何歧视产后返岗女性的行为都将受到失信惩戒。为进一步完善生育休假制度，《决定》还将在国家层面深化产假、育儿假、陪护假、哺乳假等相关法规与管理办法的制定，旨在通过生育保险、就业保障、法律制度等多维度构建育儿友好的社会环境。
3、提高生育和儿童医疗公共服务水平
《决定》还强调，需从生育全程视角出发，全面提升基本医疗保健服务能力。这包括加强优生优育技术支持与服务，以预防出生缺陷，提高新生儿健康水平；扩大辅助生殖技术服务资源，解决孕育难题，特别关注高龄女性生育需求；以及完善母婴健康、生殖健康和儿童健康服务体系。浙江省在此方面已有所行动，致力于提升妇幼健康筛查能力，并设定了到2025年婚前医学检查率、产前筛查率和0-3岁婴幼儿发育监测筛查率均达到95%的目标。同时，规范辅助生殖技术应用，推进生殖健康科技攻关与成果转化，以科技力量延长生育窗口期。生育保险覆盖率的提升也是关键一环，截至2023年底，生育保险参保人数已达2.49亿人，为育龄女性提供了全面的生育保障。浙江省正加速将辅助生殖纳入医保报销范围，进一步减轻家庭负担。
4、加强普惠幼育服务
为更好地支持家庭婴幼儿照护，增加普惠性服务投入成为战略重点。《决议》提出多模式发展的改革方向，包括支持用人单位自办托育、社区嵌入式托育、家庭托育点等，以优化0-6岁育幼服务资源配置。此举旨在解决上班族家庭“想生不敢生”的难题，提升养育环节的便利性。面对区域人口流动加剧的趋势，《决定》要求准确把握人口流动规律，推动公共服务资源随人口流动而配置，促进城乡、区域人口合理集聚与有序流动。浙江省作为人口流入大省，在将灵活就业人员纳入生育医保范围、推动优质公共服务城乡共享及县域医共体建设等方面持续努力，以配套落实普惠育幼服务体系，为家庭提供更加全面、便捷的支持。
三、发展养老事业和健全养老产业政策积极应对人口老龄化
积极应对人口老龄化，关键在于同步推进养老事业的发展与养老产业政策的健全。面对我国“未富先老”等老龄化挑战，我们不仅要优化养老服务事业，还需将庞大的老年人口视为宝贵的人力资源及潜力巨大的市场。2023年数据显示，65岁及以上老年人口占比已攀升至15.4%，总数接近2.2亿，人口平均预期寿命更是达到了78.6岁。同时，老年人口抚养比急剧上升，2023年已达22.5%，十年间激增9.4个百分点。这一快速变化的人口年龄结构，迫切要求我们在应对老龄化问题上采取新思维、新行动。《决议》正是基于系统观念和问题导向，将养老事业与养老产业融合规划，并提出了综合改革的措施。
1、发展银发经济，完善养老产业政策机制
我国庞大的老年人口群体，不仅是人力资源的重要组成部分，也是消费需求独特且旺盛的消费群体。银发经济聚焦于为老年人提供全方位的产品与服务，涵盖了就餐、照护、就医等公共服务领域，以及老年用品、智慧康养、康复辅助器具、老年旅游、老年金融产品和适老化改造等多元化市场活动。银发经济的发展，是中央为激发经济新活力、提升老年人生活品质而作出的重要战略部署。各地应秉持政府引导与市场运作相结合的原则，明确养老产业发展重点，以满足老年人深层次、多维度的服务需求。
关于老年人力资源的开发利用，《决定》提出了两大相辅相成的改革方向：一是创造多样化的老年就业岗位，鼓励个性化就业；二是稳妥推进渐进式延迟法定退休年龄改革，遵循自愿与弹性原则。随着老年人口抚养比的上升，长期而言，这既减少了劳动力供给，也增加了养老金支付压力。然而，随着健康老龄化水平的提升，许多已达退休年龄的老年人仍具备继续工作的身体条件与意愿。
因此，一方面，可依托老年大学等平台，为老年人提供职业再教育，借鉴国际经验，创造适合老年人的工作岗位，既增加社会劳动力，又提升老年人的自我价值感；另一方面，在尊重个人意愿与保持工作灵活性的基础上，推进延迟退休改革，有助于平衡就业市场、保障养老金可持续性，并最大化利用大龄劳动者的潜力，相较于现行退休政策更为科学合理。
图片来源：视觉中国
2、提供多元养老供给，发展养老服务事业
完善和发展养老事业，关键在于激发全社会多元主体的积极参与，有效盘活现有资源，并促进新增资源的投入。《决定》从多个维度出发，包括培育社区养老模式、健全公办养老机构的运营机制、积极鼓励并引导企业等社会力量参与，以及推广互助性养老等，全面推进养老事业的发展。浙江省积极响应，出台了《推进高质量发展建设“浙里康养”工作方案（2022-2025年）》，旨在打造“浙里康养”品牌。近年来，浙江注重拓展多元服务主体，推动居家养老、社区养老与机构养老的深度融合，通过创新管理机制，支持养老机构运营社区养老服务设施，显著提升了养老事业中机构与社区的合作效率，并为居家养老提供了更为坚实的支撑与更多可能性。
社区养老与居家养老的有机结合，被公认为最有利于老年人身心健康的养老模式。这种模式既能有效减轻家庭单纯居家照料的负担，又能通过资源整合降低养老成本。浙江省正积极整合社会力量，探索并实施多种养老模式，如“统分结合”“多村合建、中心配送”以及“乡镇中心老年食堂+集中配送”等，旨在将居家养老与社区养老紧密结合。同时，《决议》还鼓励发展互助式养老服务，促进医养结合，以进一步丰富养老服务体系。2024年，国务院办公厅发布的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》更是明确了互助养老的重要性。互助式养老作为一种互惠互利的“以老助老”模式，不仅增强了老年人的社会参与感，还有效缓解了养老人力资源短缺的问题。浙江省通过“60后”牵手“80后”等活动，显著提升了老年人之间的安全感、幸福感和获得感。
《决议》还特别关注了养老事业中的重点群体与突出问题，强调要加快补齐农村养老服务短板，改善孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务状况，并加速建立长期护理保险制度。根据第七次全国人口普查数据，我国65岁及以上老年人口中，有47.4%居住在农村地区。受城乡发展差异和区域差异的影响，农村老人的养老水平普遍较低，普惠性养老服务亟待加强。因此，养老供给应向农村地区倾斜，对特殊困难群体给予特别关照，加快建立长期护理保险制度具有十分重要的现实意义。
二十届三中全会对健全人口发展支持和服务体系所作出的重大部署，将为我国人口发展战略的优化与落实提供有力保障。浙江省作为全国率先推进“构建育儿友好型社会”和“构建幸福养老服务体系”的省份，对“一老一小”工作给予了高度重视。浙江推出的“浙有善育”和“浙里康养”两大品牌及多项举措，不仅为其他地区提供了宝贵的探索经验，也为进一步贯彻落实二十届三中全会精神奠定了坚实基础。
作者简介
王国雨，浙江传媒学院马克思主义学院教授、中国人民大学哲学博士，中华孔子学会理事。主要研究领域包括儒家婚育伦理、老年生命教育等。先后主持国家社科基金项目2项和多项省部级课题，多篇论文被《新华文摘》“人大复印报刊资料”全文转载。
来源：之江策