编者按:为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质,“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏,刊登广大社科学者研究成果。今日推出《夯实我省发展新质生产力的法治保障》。
党的二十届三中全会《决定》提出要健全因地制宜发展新质生产力体制机制。2024年1月31日,习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时指出:“新质生产力是创新起主导作用,摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径,具有高科技、高效能、高质量特征,符合新发展理念的先进生产力质态。”因地制宜发展新质生产力,我省既有良好的资源禀赋与产业基础,更有省委省政府的坚强领导与科学决策。法治则是高质量发展的重要保障,发展新质生产力必须夯实法治基础,以发挥法治固根本、稳预期、利长远作用。
1、地方法制与产业政策合力,引领与促进新质生产力发展
地方法制是在法治统一原则下,地方根据本地实际情况的需要,在应对宪法法律实施所产生的各种问题的过程中,形成的规则与制度的总和,既包括地方立法,也包括地方党委政府制定的规范性文件。根据立法法的规定,浙江省可以在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规;可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项以及属于本行政区域的具体行政管理事项制定地方政府规章。因此,在引领与促进新质生产力发展的地方法制维度上,要加强政策与地方立法联动。
(一)呼应全省战略发展方向,巩固政策抓总效力
我省要用足、用好立法法赋予的地方立法权限,以实施数字经济创新提质“一号发展工程”、营商环境优化提升“一号改革工程”、“地瓜经济”提升能级“一号开放工程”为牵引,以实施“415X”先进制造业集群培育工程为抓手,为新产业、新模式、新动能发展提供地方立法指引以促进新质生产力发展。
在这方面,我省现有经济领域地方性法规50余件。围绕数字经济、地瓜经济等,近年省人大制订了《浙江省数字经济促进条例》(2020年)《浙江省电子商务条例》(2021年)《浙江省快递业促进条例》(2021年)等法规,取得了较好的效果。但在先进制造业方面,立法短板明显,目前相关的法规只有《浙江省高新技术促进条例》(2009年制定、2021年修改)《浙江省技术市场条例》(1987年制定、2021年修改)《浙江省科学技术进步条例》(1997年制定、2011年修订),而《宁波经济技术开发区条例》(1988年制定、2001年修改)《温州经济技术开发区条例》(1992年制定、2001年修改)《杭州经济技术开发区条例》(1994年制定、2001年修改)《萧山经济技术开发区条例》(1994年制定、2001年修改)等四个开发区条例均相对滞后于经济社会发展情况。
因此,建议围绕我省打造“415X”先进制造业集群开展地方创制性立法,制定《浙江省先进制造业促进条例(建议名)》,以法治保障《浙江省“415X”先进制造业集群建设行动方案(2023—2027年)》的实现。
(二)回应新兴产业发展需求,精准赋能产业创新
在产业监管政策维度上,新质生产力发展初期要以促进与激励新产业、新模式、新动能健康发展为基调制定监管规范性文件,形成基本的监管,以维护市场秩序和活力。在充分了解新技术特点、潜在风险和社会影响后,再制定更为精准和与之适应的监管规范性文件。在产业促进政策维度上,要发挥产业政策,尤其是以促进生产性服务业发展支撑新质生产力发展的产业政策作用。
在这方面,我省已有《浙江省公共数据条例》(2022年制定)《浙江省快递业促进条例》(2021年制定)《浙江省数字经济促进条例》(2020年制定)《浙江省发展新型墙体材料条例》(2007年制定,2014年、2017年、2018年、2021年修改)《浙江省促进散装水泥发展和应用条例》(2009年制定,2015年、2017年、2021年修改)《浙江省可再生能源开发利用促进条例》(2012年制定、2021年修改)《浙江省检验机构管理条例》(2007年制定,2009年、2015年、2021年修改)等条例。
以检验检测等生产性服务业为例,目前我省虽然已建立检验检测支撑体系,但是,一方面,新兴领域专业化能力不足,部分领域检测能力还存在空白;另一方面,《浙江省检验机构管理条例》(2007年制定,2009年、2015年、2021年修改)只对检验机构的计量认证(准入门槛)及其开展的检验服务、受行政机关委托的监督检验和监督检查等作了规定,缺乏检验机构检测能力培育的相关规定,而检验检测能力恰恰是检验检测支撑体系的内核。
因此,建议修改《浙江省检验机构管理条例》(2007年制定,2009年、2015年、2021年修改),进一步聚焦“415X”先进制造业集群培育、“315”科创体系建设,增加检验机构检测能力培育的相关内容,深化检验检测认证技术支撑和服务引领作用,助力我省加快产业升级和新质生产力发展。
2、严格执法与包容审慎并举,规范与保护新质生产力发展
发展新质生产力内在要求实现产业深度转型升级,即本质上是从低附加值转向高附加值升级,从高耗能高污染转向低耗能低污染升级(“一高两低”),以打造“高科技”“高效能”“高质量”(“三高”)的先进生产力质态。在发展新质生产力过程中,“人”是核心动能、“生态环境”是结果表征。在法律执行与行为监管层面上,发展新质生产力至少涉及生态环境与劳动监察执法等关键环节。“徒法不足以自行”,正如习近平总书记所指出的,“有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在”。因而,尤其是聚焦关键环节严格执法至关重要。
(一)聚焦关键环节严格执法,形成良好法治秩序
鉴于严格执法是法治的关键环节,因此,生态环境与劳动监察等执法部门应聚焦关键环节,对于不符合新质生产力发展趋势与要求的执法事项(例如严重污染生态环境、严重损害劳动者合法权益、破坏我省引才育才留才环境等行为或现象)应严格执法。
目前我省已有《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》(2000年制定、2022年修改)《浙江省综合行政执法条例》(2021年制定)等综合执法类,《浙江省生态环境保护条例》(2022年制定)等46部环境资源保护类和《浙江省劳动保障监察条例》(2005年制定、2020年修改)等劳动权益保障类地方性法规,形成了较为严密的地方立法体系。因应新质生产力发展,一方面要加强上述地方性法规的执法检查,另一方面要在现有的生态环境监督执法正面清单基础上,探索建立新质生产力发展(专项)生态环境监督与劳动监察行政执法“正负面清单”或“红黑榜”公开制度,树立正反典型。
(二)针对轻微违法事项“包容”,营造“容错”创新环境
鉴于新质生产力之新技术、新材料、新产业、新模式,尤其是在发展新质生产力初期,政府监管或执法过程中应坚持“包容审慎”原则,即因对新技术、新材料、新产业、新模式的特点与风险认识、了解不够而产生的轻微违法事项持“包容”态度,这既是文明执法的体现,也能为我省发展新质生产力创造“容错”的创新环境。
目前我省针对企业“容错”的地方性法规主要有《浙江省促进中小微企业发展条例》(2023年制定)《浙江省民营企业发展促进条例》(2020年制定)等,同时2023年12月省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于强化企业创新主体地位加强产业科技创新体系建设的意见》也提出要“营造鼓励创新、宽容失败的舆论环境和时代氛围,对企业家合法经营中出现的失误失败给予理解、宽容、帮助”。
因此,为进一步细化“容错”行为模式和法律后果,建议修订《浙江省民营企业发展促进条例》(2020年制定),吸收《关于强化企业创新主体地位加强产业科技创新体系建设的意见》精神,并对其中的“合法经营中的失误失败”与“违法经营”的界限、可以容错的情形以及幅度等进一步明确,以地方性法规确立“容错”制度。
3、多元解纷与经济治理融合,保障与统筹新质生产力发展
发展新质生产力不仅需要促进与培育,更需要保障与统筹,即对新质生产力发展中的(科技)创新成果予以保护,对新质生产力发展中的诸要素以及新型经济体系治理等进行统筹。
(一)坚持防范与解纷并举,重视司法界标作用
完善的(科技)创新成果权利保护与救济体系是发展新质生产力的重要保障。一方面,既要重视和解、调解和仲裁等非诉讼纠纷解决机制在(科技)创新成果纠纷防范与解决中的作用,特别是要重视技术专家在风险防范、侵权认定等方面的优势;另一方面,司法机关也要积极以智慧司法建设为契机,切实将人工智能、5G、大数据、区块链等技术优势转化为(科技)创新成果纠纷解决的治理效能,并通过司法审判形成一批典型案例,以充分发挥司法裁判对新质生产力司法保护的风向标识作用。因此,建议省高级人民法院定期选择公布一批典型司法案例,为保护新质生产力树立司法界标。
(二)坚持系统观念和思维,深化经济领域治理
发展新质生产力是一场伟大而复杂的变革,既需要以系统思维统筹生产力系统中的劳动、知识、技术、管理、资本和数据等全要素及其优化组合,以追求全要素生产率大幅提升,也需要以法治思维与法治方法统筹发展新质生产力与由此带来的新型矛盾纠纷化解和科技风险治理,形成多元解纷与经济治理融合格局,以保障和统筹新质生产力发展。
目前我省已有《浙江省公共数据条例》(2022年制定)《浙江省商品交易市场管理条例》(1994年制定、1997年修改、2004年修订、2021年修改)《浙江省反不正当竞争条例》(2000年制定、2011年修改、2022年修订)《浙江省合同行为管理监督规定》(2002年制定,2011年、2021年修改)《浙江省产品质量监督条例》(2005年制定、2009年修改)《浙江省企业商号管理和保护规定》(2006年制定、2021年修改)等地方性法规。现有法规在各领域起到了较好的作用,但整体来看系统性不强。因此,建议以系统思维统筹生产力系统中的劳动、知识、技术、管理、资本和数据等全要素,进一步加强各地方性法规之间的衔接。
夯实发展新质生产力的法治基础,不仅有利于丰富我省法治建设的内容、提升法治浙江的层次,还有助于发挥法治对新质生产力发展的引领、促进、规范、保护与统筹作用,以新质生产力赋能高质量发展,为浙江干在实处、走在前列、勇立潮头,勇当中国式现代化的先行者,奋力谱写中国式现代化浙江篇章提供坚实的法治保障。
作者简介:
邵培樟,法学教授,浙江财经大学东方学院法律与社会工作学院院长,浙江立法研究院(浙江大学立法研究院)研究员,省人大常委会地方立法专家,省行政立法专家。
黄镇,浙大城市学院特聘研究员,浙江立法研究院(浙江大学立法研究院)研究员。
来源:之江策