推进基本养老服务建设是满足广大老年人基本养老服务需求的制度化安排，也是增进老年人福祉、推进乡村振兴和实现全体人民共同富裕的重要内容和必然要求。第七次全国人口普查数据显示，浙江省人口老龄化程度不断加深，呈现高龄化、快速化以及城乡不断差距化特征，亟待建立完善的基本养老服务体系，而建设的重难点在农村，尤其是山区县农村。为贯彻中央精神，浙江省先后印发《浙江省委省政府关于加强新时代老龄工作打造“浙里康养”金名片的实施意见》和《浙江省人民政府办公厅关于加快建设基本养老服务体系的实施意见》等文件，提出“到 2025年，‘居家+社区机构+智慧养老’家门口养老模式基本形成，基本养老服务覆盖全体老年人，服务对象、服务内容、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制健全完善，老年人均能获得方便可及、城乡均衡、优质共享的基本养老服务”。
一、基本养老服务的内涵阐释
2009年，“基本养老服务”正式被提出，这是我国福利领域的特有主张。党的二十大提出推动实现全体老年人享有基本养老服务。中共中央、国务院印发的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出“建立基本养老服务清单制度”。按照党中央、国务院决策部署，民政部会同有关部门研究起草并报请中办、国办印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》。经过十多年发展，基本养老服务概念不断拓展，其内涵讨论从最初的向特殊老人提供养老服务拓展到向全体老年人提供养老服务，服务内容包括生活照料等。基本养老服务的内涵外延扩大，对象面向全体老人，主体更具多元性，内容从服务项目拓展到服务质量和相关要素。
随着新时期养老现实需求的变化和政府职能转变，基本养老服务建设要基于普惠的价值基础而进行，体现着中国养老理论及其价值理性的转变。这一转变也意味着农村养老服务需要从兜底性到基本性、从补缺型到普惠型以及从家本位的养老伦理向公共本位的制度伦理扩展。需要指出的是，基本养老服务不完全等同于免费服务。按照民政部的解释，基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式引导相关主体向老年人提供旨在实现老有所养、老有所依所必需的基础性、普惠性、兜底性服务。这意味基本养老服务内容具有梯度性特征。
二、浙江农村基本养老服务优质供给的实践探索
基本养老服务供给在基层有着不同实践探索。此处在全省整体分析的基础上，着重以遂昌县和淳安县农村基本养老服务优质供给的实践为具体分析对象，总结其农村基本养老服务优质供给的实践做法。
（一）服务内容：多样化与梯度型供给
浙江基本养老服务政策具有多样性。2022年12月，浙江细分13类老年群体21项基本养老服务，在国家基本养老服务清单的基础上，增加了“1类人群”和“5项服务”，即子女为浙江户籍的外地老年人以及老年人社区居家照料服务，老年人法律服务等。2023年10月20日，民政部等十一个部门联合印发《积极发展老年助餐服务行动方案》，助餐服务成为重要的老年服务内容。但此类服务在浙江早有实践，已建成相对成熟的供给机制。
由此整合来看，基本养老服务包含物资、照护、关爱和助餐四类服务，其中物资、照护和助餐三类服务尤为重要：物资服务是现金给付型，包括城乡居民基本养老保险、高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴和特困供养费等；照护服务是服务给付型，包括老年人能力综合评估、社区居家照料服务、困难老年人上门服务、家庭适老化改造、特困供养服务等。其中物质服务的供给难度低且可及性较高，照护服务和助餐服务供给需要服务生产机制为支撑，难度较高，影响其可及性，关爱服务对农村老人的福利辐射力相对较小。
在养老服务多样化供给的基础上，浙江逐渐形成“兜底供养服务+居家服务+社会化托养服务+其他服务”的“多养融合”梯度型农村养老服务供给格局，有利于精准地满足农村老人异质化的养老需求。例如，在遂昌县，农村特困人员的供养服务与农村社会老人的基本养老服务分别依托供养机构和乡镇养老服务中心分而供之。乡镇养老服务中心提供价格友好性的托养服务，对于不具备照护条件的家庭能以服务消费的方式撬动家庭资源用于养老服务生产。淳安县汾口镇探索“一院多供”方式，即五保供养与其他养老服务依托同一养老载体供给，供养服务与基本养老服务合而供之。两地都依托公共养老设施的运营主体开展助餐服务，或是送餐上门（如遂昌县龙洋乡和王村口镇），或是集中供餐（如淳安县下姜村）。此外，地方政府还进行适老化硬件建设，例如认知障碍照护专区床位建设。部分农村自主探索本土化医养结合实践。例如遂昌县龙洋乡养老服务中心与该乡镇的村医建立合作关系，村医定期为养老服务中心的老人进行体检和常规疾病治疗。如此举措，不断丰富了农村养老服务供给形式和内容。
（二）供给载体：县-乡-村三级建设推进服务供给机制下沉
积极应对人口老龄化，亟须推进农村养老服务网络建设，使服务供给不断下沉。养老服务供给机构和设施是养老服务供给的重要载体。浙江政府不断优化养老服务机构和设施建设，或是提升改造既有公共养老设施，或是新建，不断丰富县域养老服务供给载体类型和数量，促使县域内逐渐形成纵向到村、横向到边的养老服务载体和设施布局，为农村基本养老服务供给提供硬件支撑。例如淳安县建成县养老服务中心1家、乡镇敬老院23家、民办养老机构6家的基础上，推进“1+6+1+N”的区域型集中供养布局。
国家“十四五”规划提出，争取到 2025年基本建立城乡融合发展的基本养老服务制度，形成布局完善、功能互补、统筹衔接的县乡村三级养老服务网络，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的农村养老服务体系。浙江利用村委办公楼、学校等闲置公共空间改建成改建居家养老服务中心，在县域范围内建立起“县-乡-村”三级养老服务载体和设施建设，服务设施不断向农村末梢延伸，为打通最后一公里基本养老服务建设奠定载体基础。例如，自2013年起，遂昌县开始启动居家养老服务照料中心建设工作，目前已建设“县级养老服务指导中心-乡镇养老服务中心-村级居家养老服务照料中心”的三级服务网络。三级服务网络建设以物质空间建设为抓手，在此基础上进行养老服务生产和供给。乡镇养老服务中心和村级居家养老服务照料中心主要服务农村老人，其空间建设遵循优先利用闲置资源的原则，根据本乡镇各村公共空间资源、村庄分布情况等因素确定中心建设选址。例如，遂昌县龙洋乡利用下辖凉潭口村委大楼闲置空间，将乡镇养老服务中心内嵌其中，通过公建民营的形式进行服务生产和供给。
淳安县同样建立了“县-乡/镇-村”三级养老服务网络，但建设路径与遂昌县有所不同。乡镇层面优化改造乡镇敬老院，升级和完善院内硬件设施建设，引入外来专业养老服务公司投入软件建设和市场运营，将乡镇敬老院转型发展为乡镇统一的养老服务供给载体，在承担基本的兜底供养功能基础上，拓展市场化托养和“旅游+养老”的康养业务，提高乡镇养老服务设施建设效率，也丰富服务养老供给内容；将汾口镇农村五保供养服务中心改建为汾口康养中心，由第三方公司运营，一套设施，两个挂牌，以空间提升取代空间再造提高养老资源利用率。在村级层面，建立居家养老照料中心，采用民营方式生产和供给服务，为村内老人集中供餐。例如，下姜村股份经济合作社委托第三方公司实施“下姜村居家养老服务照料中心”项目，聘请2名工作人员运营居家养老服务照料中心开展助餐服务，进一步提升下姜村居家养老服务水平，切实提升养老服务品质。“县-乡-村”养老服务体系的建立能推进养老服务供给机制下沉，更有利于提高农村养老服务供给程度和赋能家庭履行养老义务。
（三）供给方式：兜底性和社会化双重供给
服务给付是基本养老服务的重要给付形式之一，服务给付需要相应的服务生产机制为基础。政府在此类服务的生产供给中能发挥资金要素投入和机制规范等作用，但无法直接生产服务。目前，浙江农村地区形成以“兜底性+社会化”双重方式供给农村基本养老服务的格局。其中，兜底性供给以特困供养服务机构为依托，主要面向特困老人等提供集中供养服务，大多采用公建公营方式供给服务，部分特困供养服务机构向民营化运营转型。这本质上是公共服务的签约外包。一方面，政府通过引入市场机制而使其从具体的服务生产体系中解放出来，在此过程中，政府让渡公共福利空间的使用权但掌握主动权。另一方面，引入专业的服务主体以提高服务质量。
在兜底性养老服务供给之外，浙江省地方政府采取购买服务形式，积极引入市场和社会组织等社会主体参与农村养老服务供给，提高养老服务供给效率和专业性。例如，依托乡镇和村级居家养老服务照料中心为农村地区老人提供送餐服务和价格友好型的社会化托养服务。同时，为了提高本土养老服务社会化供给能力，地方政府逐渐向本土养老服务相关社会主体倾斜，孵化和培育本土养老服务市场主体和服务人员队伍。例如，遂昌县最初引入杭州一家养老服务公司负责全县居家养老服务业务，但考虑到需要孵化本土养老服务市场主体，开始向本地养老服务公司倾斜，引入两家本土养老服务公司进行服务供给。此外，地方政府还建立第三方评估审核机制，督促基本养老服务社会化有效供给。
三、推进农村基本养老服务优质供给的对策建议
（一）持续优化基本养老服务供给结构
基本养老保障是实现老有所养的重要基础，应以需求为导向持续优化基本养老服务体系和供给结构，推进共同富裕。一是地方政府适当加大城乡居民基础养老金水平的财政配套，提高物质给付型服务的水平及其替代率，逐步缩小农村居民与城镇退休老人的养老待遇差距。二是聚焦经济困难、失能半失能、失智、空巢等特殊农村老年群体，拓展家庭适老化改造和家政清洁等日常所需的居家养老上门服务，缓解此类老年群体生活困难。三是充分发挥基层医疗服务体系的作用，引导医疗资源与养老服务相结合，探索符合乡土特征的医养服务供给方式。四是全面识别农村老年人群健康状况及养老服务异质性需求，建立农村老年人需求数据，并搭建全县统一的养老服务信息平台，为后续优化基本养老服务供给结构提供基础信息。
（二）坚持基本性和社会化原则推进农村养老资源整合
基本养老服务是具有基础性、普惠性、兜底性的服务，虽然存在服务对象差异，但服务都需一定专业性支撑，而且居家、院舍等不同服务方式并非相互独立，因此应基于基本性和社会化原则统筹推进。一是紧扣基本性原则，打破兜底服务与非兜底服务独立供给的壁垒，优先进行存量改革，如推进敬老院转型发展，其次以增量发展做补充，如新建乡镇居家养老服务中心，转变兜底性供养机构（即敬老院）的运营模式和服务供给局限，推进其民营化运作，以此统筹整合公共养老资源。二是基于“政府指导、市场运营”的整体思路，充分发挥市场机制的作用，将全县的养老服务公共设施和具体服务供给统一社会化管理，依托机构的民营化运营培育农村留守妇女为照护人员，向农村社会搭建服务网络，统筹资源优化供给，形成兜底性-普惠性-基础性的梯度化养老服务供给，在保障基本服务供给的基础上促进养老福利转化，赋能家庭参与养老服务供给的环节，也推进农村养老事业与养老产业协调发展。
（三）多元主体合作打造基本养老服务嵌入式供给模式
探索多元主体合作推进农村基本养老服务嵌入式供给模式，推进基本养老服务从空间、主体、资金等要素嵌入向结构、关系和认知等机制嵌入深化。一是基于县域准入原则，由县民政局把关市场主体准入，规避低质市场主体准入和降低养老服务供给低效风险。二是鼓励市场主体利用农村熟人社会基础挖掘留守妇女的照护优势，孵化和培育本地性、在土性服务人才队伍，减少养老服务供给中的语言障碍和文化障碍，提高养老服务可及性，同时促进农村就业。三是强化多元主体之间的合同治理机制，在鼓励兜底性、基础性、普惠性服务组合供给的同时，强化政府和社会监督机制，通过基本服务标准化等形式确保市场化运作后基本养老服务供给质量，并建立星级奖励机制刺激民营主体的服务活力。四是加强数字化和信息化在基本养老服务体系建设中的应用，探索数字化养老服务供给实践，以技术赋能养老服务供给。
（四）优化管理机制和拓展资金渠道
一是强化乡镇政府对村级选择社会化主体的指导话语权和对民营主体的监督力度，优化乡镇在农村基本养老服务社会化供给中的反馈机制。二是强化乡镇和村级集体经济机制，综合提高乡镇财政的福利建设投入能力。例如依托强村公司盘活乡镇资金活力和增加乡镇财政收入。三是强化政策支持力度。适当增加助餐服务和其他照料服务的财政支持力度，适当扩大基本养老服务辐射范围，同时适当增加对养老机构民营主体的税费减免扶持和水电气等补贴。四是拓展基本养老服务资金渠道。引导金融机构向农村地区基本养老服务建设提供资金支持，探索“金融+养老”的模式，拓展农村养老服务设施的建设和运行经费来源。五是鼓励探索“养老事业+乡村产业”的发展模式，以独特发展要素使用权和发展准入权换取产业资本向村庄老年福利事业倾斜，促进村庄老年福利事业与乡村产业协调发展。
（五）探索农村基本养老服务供给与乡村振兴推进的互促方式
一是强化基本养老服务供给的制度性建设，从制度建设上将农村基本养老服务供给建设纳入乡村振兴实际行动之中。例如政府在设计乡村振兴考核指标体系时，将农村基本养老服务水平作为其中重要考核指标之一，倒逼基层政府和各行政村重视农村基本养老服务建设。二是将乡村产业发展与村庄养老福利建设相结合，撬动市场主体等非公权力主体在农村养老服务建设中的作用。例如鼓励在吸引资本下乡中将支持村庄养老服务供给作为外来资本投资乡村产业发展的前提条件或者优先条件。三是将农村基本养老服务建设作为乡村治理的重要内容，挖掘农村养老服务建设中的治理资源。例如以养老服务为抓手开展乡风文明建设，推动法律下乡、政策下乡以及基层民主建设；做好农村基本养老服务供给建设，以促进老年人的社会参与及其子女社会价值创造，进而强化其社会认同和国家认同；鼓励有条件的村庄将部分集体经济股份或部分集体资源用于村庄养老服务建设；鼓励社会组织、市场主体等参与村庄养老服务治理之中等。
参考文献
[1] 白晨,顾昕. 中国基本养老服务能力建设的横向不平等——多维福祉测量的视角[J]. 社会科学研究, 2018, (02): 105-113.
[2] 龙玉其. 基本养老服务均等化的核心概念及深层意蕴[J]. 老龄科学研究, 2020, 8(10): 62-71.
[3] 白维军. 普惠型养老服务：释义、短板与发展策略[J]. 中州学刊, 2023, (04): 71-77.
[4] 安超,王杰秀. 技术效率视角下的公办养老机构改革——基于北京市居家养老服务设施摸底普查数据[J]. 社会保障研究, 2021(1): 3-14.
作者简介：
金菁，博士，浙江农林大学文法学院讲师、硕导，浙江省乡村振兴研究院研究人员。
课题信息：浙江省哲学社会科学规划课题“赋能视角下浙江省农村家庭养老支持政策研究”（22NDQN251YB）、浙江省社科联研究课题“底线公平视角下浙江省农村基本养老服务建设及路径优化研究”（2023N045）、2023年度浙江省农村发展研究中心软科学课题（ZJSNYZX2023-15）阶段性研究成果。
来源：之江策