以GDP规模而言，1840年中美两国分别约为50亿美元、16亿美元，分别占世界总量的29%、3%；1950年中美两国分别约为166亿美元、2998亿美元，分别占世界总量的4.5%、27.3%；2022年中美两国为17.96万亿美元、25.44万亿美元，分别占世界总量的约18%、25%。如果将时间回溯到中国疆域最终底定的嘉庆二十五年（1820），据《世界经济千年史》推算，中国GDP占世界经济总量32.9%，美国占1.8%。可见，近200年来，中国有着由世界经济力量最强之国，中经衰落，当代又逐渐发展到世界前列的历程。
回溯世界历史，除了中国之外，人类历史上尚无一个世界级大国在大国游戏中被淘汰出局后，其嫡传文化继承者能够凤凰涅槃，比较成功地重返世界大国之列者。回顾中国近代史，因遭遇“三千年未有之大变局”，沿袭着前近代体制的清朝一旦与威斯特伐利亚体系后生成的民族国家相遇，便陷入被降维打击的窘境。那么，仅就疆域盈缩而言，近代中国究竟在哪些方面知弱而图强并为后世再崛起预留了广阔空间呢？
根据嘉庆二十五年《大清一统志》及所附皇舆全图”标注的地域可知，最终奠定的中国疆域构造，其一级地方行政区划排序是：首要京师，次之直隶、盛京，然后是苏、徽、晋、鲁、豫、陕、甘、浙、赣、鄂、湘、川、闽、粤、桂、滇、黔，再次之为新疆、蒙古、各藩部，最后为朝贡各国。根据自京师以下，每省有统部，总叙一省大要”，“蒙古、各藩统部，分卷悉照各省体例”，则十八行省，加上盛京、乌里雅苏台、蒙古、新疆，被合称二十二统部，凸显了清政府已视边疆与内地为一体。西宁办事大臣与驻藏办事大臣则作为特殊区域设置，暂未列入统部。
自此，中国疆域构造形成了首京师，次直隶、盛京，再次行省，又次藩部（内蒙古、喀尔喀蒙古与科布多及唐努乌梁海、新疆）与特设区域（西宁、西藏），最后“外域朝贡之国”的态势。另外，在地方二级行政区划中，桂、滇、黔、川、湘、鄂、甘等省内当时还存在着半自治式统治的世袭土司等。新疆则存在着世袭的伯克制，内外蒙古及青海蒙古地区则存在着札萨克世袭统治的蒙旗。
自第二次鸦片战争期间沙俄先后鲸吞了中国大片领土后，中国的有识之士意识到，只有了解并适应通行于全世界的国际规则，基于“民族国家”样式，将疆域均质性、全域性作为目标，使得边疆与内地一体化，保全领土。于是，在边疆设立行省，在实施土司、伯克与世袭札萨克制度之地实施改土归流或在蒙古旗地上设立府州厅县，便成为当务之急。
在海陆边疆设立行省
自新疆1864年出现混乱局面以来，清政府便意识到，只有在该地实施内地型的行政建置，才能保障其长治久安。经过长期谋划，新疆省在1884年正式设立。
清政府在海上设立行省始于1885年将台湾府从福建省析分，设立台湾省。另外，自1899年海南举人潘存提出“设立海南行省”建议以降，晚清民国各级政府屡屡提及建省事宜，但最终搁置。新中国成立后，在中国共产党的领导下，1988年，海南省成立。
东北设置行省的动议始于1900年沙俄借“义和团”事件公然出兵侵占全东北，1907年奉天、吉林、黑龙江三省设立。蒙古地区设置行省的动议始于1897年山西巡抚胡聘之首倡“蒙地放垦”，以及1903年湖南巡抚赵尔巽奏请内、外蒙古均应改建行省。在内蒙古，地方要员于1905年“拟请以热河、绥远城皆为行省”，1907年又建议将察哈尔都统、绥远将军、热河都统改制为三个行省。1914年，民国政府设立了绥远、热河、察哈尔特别区。1928年设立了热河、察哈尔、绥远省。其间，与蒙旗相关的宁夏于1928年建省。另一个直接统辖青海境内蒙古二十九旗、玉树等四十族土司事务的西宁办事大臣，1912年改为青海办事长官，后又改称青海蒙番宣慰使，1929年建省。在乌里雅苏台将军辖区，1906年政务大臣岑春煊奏请将乌里雅苏台、库伦、科布多、阿尔泰等地悉照内地改设行省，但引起外蒙古王公贵族们的强烈反对，而将此地视为禁脔的沙俄更是极力反对，清政府只好作罢。至于川西与藏东的康区，建昌道赵尔丰于1904年建议在此设立行省。1906年，已升任川滇边务大臣的赵尔丰拟在此建省。1918年川边特别区成立，1939年改设西康省。
改土归流
与省级行政改制相呼应，府州县级的改土归流也相继实施。土司制度作为桂、黔、滇、藏、川、陇等省独有的现象始于元朝，实际上是处于行省体制延长线上的半封建体制的另类形态，土司首领均世袭其职与领地。随着明末清初以降中原移民带着玉米、红薯、白薯等作物种子进入这些地方，人力与财力资源聚集，加之火器的运用，为国家权力下沉到土司奠定了坚实基础。雍正年间，云贵总督鄂尔泰便对西南土司实施了大规模改土归流。其后，历届政府仍有一定规模的改归举措，其中较著者为清光宣之际，川滇边务大臣赵尔丰对川西藏东地区土司的改土归流。另外，新疆1885年建省后，对南疆的世袭伯克全部予以裁汰。
对于内蒙古，1907年清政府将其6盟2部中的卓索图盟、昭乌达盟、哲里木盟、呼伦贝尔部划入东北三省。此外，在清末新政10年中，在内蒙古的蒙旗土地上，清政府先后新设了26个府厅州县，直接削弱蒙古王公贵族的世袭权力。
地方建制改革的得与失
就边疆改设行省而言，清朝历届政府诸般施策对羸弱时期国家疆域的保护起到了不可替代的作用。只是由于内部施政不当，特别是强大的沙俄阻碍，因此没有及时设立行省的喀尔喀蒙古、唐努乌梁海等地最终沦陷于外人之手。
对于改土归流来说，鄂尔泰的标准是只裁改骄狂土司，并以澜沧江为界，认为“江外（西）宜土不宜流，江内（东）宜流不宜土”。基于此，对江内土司加之以兵，强力改土归流；江外土司仍保留土司体制。但后来的历史证明，“宜土不宜流”的澜沧江西的广袤土司地域，随着英国势力的介入及中国自身的原因，大都游离于中国疆域之外。
日本学者衫原薰曾说，如果世界结束于1820年，一部此前300年全球经济史就是东亚的奇迹。实际上，1820年既是中国疆域最终底定的极点，也是东西方力量对比逆转的临界点，更是中国国势由强转弱的节点。在此前后，英国和沙俄已经在觊觎中国以及周边国家，而对世界大势懵懂无知的清政府始终没有采取有效策略，被动应付，成为西方列强肆意侵略的对象。
但我们也应该看到，近代中国虽然不断遭受侵略，但中国人民始终顽强抵抗，尤其是抗日战争，虽然付出重大牺牲，但最终赢得了胜利，维护了国家领土和主权完整，为以后中国的崛起打下了坚实的基础。
作者：于逢春 浙江师范大学边疆研究院教授
来源：《中国社会科学报》2024年6月3日