发布时间:2024-12-16

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来源:之江策

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编者按：为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，刊登广大社科学者研究成果。今日推出《社会力量参与公共文化服务的潜在风险与规制路径》。

发展公共文化服务，是保障人民文化权益、改善人民生活品质、补齐文化发展短板的重要举措。聚焦人民群众的文化需求和对美好生活新期待，党的二十大报告提出：“健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程”，既体现出建设社会主义文化强国的固有目标要求，又是中国式现代化的总目标要求反映在文化领域的基本内涵；《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步提出：“完善公共文化服务体系，建立优质文化资源直达基层机制，健全社会力量参与公共文化服务机制。”其中，“健全社会力量参与公共文化服务机制”，表明社会力量参与公共文化服务是大势所趋，同时也意味着当前我国社会力量参与公共文化服务还存在诸多“短板”，有待进一步优化和完善。

1、社会力量参与公共文化服务的时代背景和主要模式

经过多年积累，我国已经建立起比较完备的公共文化服务设施体系、生产和供给体系、分配与消费体系，取得了有目共睹的成绩。但是传统供给机制越来越不能够满足人民群众水涨船高的精神文化需求，公共文化服务领域依然存在许多发展不充分的问题，比如高品质文化供给依然存在较大缺口，低端供给过剩与中高端供给不足并存；比如群众对基层文化活动参与热情大不如前，以线下为主的传统供给模式难以精准触达；比如基层文化基地的整合效率还有待提升，文化活动的内生动力和精神引领力不够；比如数字文化服务尚未形成可持续的系统运维和内容更新机制，服务的延展性较低，等等。

紧扣公共文化资源“优质”和“直达”的要求，引入社会力量参与其中，成为破解公共文化服务领域诸多难题的重要抓手，目前我国多地已经不断破解体制机制障碍，初步探索出多种政社共建参与公共文化服务的成熟模式。一是政府购买社会力量，如嘉兴市秀洲区“三馆”融合（图书馆、非遗馆、农民画艺术馆）共建，即属于政府将服务整体外包；二是政府与社会力量合作运营，如温州市苍南县金乡镇全民阅读联盟，将符合条件的多家书店等引入该项目，保证了项目顺利运营的人员和阵地；三是社会力量独立运营，如深圳以政策补贴为基本方式，激励社会力量自筹经费建设文化设施；四是通过基金会筹集社会基金支持，为群众提供免费公共文化服务，如温州市图书馆发展基金会支持当地图书馆事业模式，等等。这些创新案例和举措，极大促进了公共文化服务的发展，为社会力量参与公共文化服务探索出了不少成功经验，营造了良好的参与氛围，很大程度上补足了政府单一力量推动公共文化服务事业的不足。

2、社会力量参与公共文化服务的潜在风险

当前，社会力量参与公共文化服务的主体和模式都不断丰富，涌现很多成功经验，但由于新的供给模式起步较晚，尚存在着制度、力量等种种不足，在实际推广和实践的过程中，也需不断直面社会化运营参与公共文化服务带来的各种风险，如决策风险、市场风险、意识形态风险、廉政风险，等等。

一是决策风险。政府在选择合作方阶段，面对众多社会力量同时参与竞标，存在着信息不对称风险。选择的合作方是否能够充分实现预期要求，在决策阶段也存在部分难题，如某社会化运营项目相关负责人就提出运营服务费用方面的经费标准测算困难，很难实现有效突破。这些问题表明，政府决策要承担最低需求的风险。

二是市场风险。市场风险与决策风险相关联，虽然目前在运营项目均有相关政策、合同约束，比如多数项目合同已附有相关条款对承接主体要求、购买内容、服务团队、服务指标等进行了约束，并规定绩效评价达不到相关要求的不可继续承接公共文化服务项目。公共文化服务实现社会化管理之后，客流达不到预期效果，便意味着相关绩效没有达成。政府文化服务绩效又常常遇到量化难、监督难的问题，且如果评价结果“不合格”，作为文化惠民的公共服务项目，给国家财产和人民生活带来的危害也已然形成，市场风险不容忽视。

三是意识形态风险。当下，社会力量参与公共文化服务的形式多样，承接主体多元。其服务内容不仅包括公共文化设施的运营和管理，而且包括公益文化活动的组织、承办、创作和传播，等等。他们不仅仅是经营主体，同时也是创作主体；不仅是运营方，也常常成为文化产品的供给方。公共文化服务项目的承接主体，可以是专业的服务团队，而在特殊情况下也有自然人作为承接主体的情况。承接主体多元多样，增加了监管难度，也会带来潜在意识形态风险。比如，作为当下热文化之一的漫展，曾出现“不雅动作”、恶搞现象以及一些暴力、血腥元素，在社会上产生了一些负面效应，这些问题都亟待规范和规制。

四是廉政风险。政府购买公共文化服务的各个环节，都存在着廉政风险。在确定社会合作主体环节，比如招标过程可能出现泄露标底、评审不公、围标串标等，加之有些情况下专业的监管主体缺失，就带来非常大的廉政风险；在具体运营过程中，承接主体监管失灵的困境亦时有发生，比如，具体实践过程中就出现了购买主体通过设租、抽租等方式，枉顾公共利益的恶劣现象。这些都是不可忽视的廉政风险。

3、公共文化服务领域的社会化风险规制路径

社会力量参与公共文化服务是大势所趋，政府也相继颁布了有关政社合作风险的若干法规政策，有效规避了相关风险。如2014年财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南》就强调，在项目发起前要从定性和定量两个方面开展项目的物有所值评价，而在物有所值的评价中应包含对项目进行风险的评价和风险的量化。但是，整体来说，我国社会力量参与公共文化服务尚处于探索阶段，在规范性、安全性、畅通性上还需要很长的路要走。

首先，完善透明决策机制、追责问责机制和市场激励机制。一方面，要强化舆论监督、过程监管、决策跟踪反馈和责任追究制度，对违反决策规定、出现决策失误造成较大损失的，按照“谁决策、谁负责”原则严格追究责任；另一方面，要提升合同治理能力，在政社合作的过程中明确各方权责，规避合同签订等市场风险。如已实施的《合肥市城市阅读空间建设实施方案》《嘉兴市秀洲区向社会力量购买公共文化服务指南》等较为成熟的可操作规范，明晰各方权责，提升了项目的科学性，有效破解了场馆共建共享等方面的难题。

其次，构建社会力量参与公共文化服务的风险评估矩阵。应以目前国内社会力量参与公共文化服务较深的典型案例为样本，全面识别社会化运营全生命周期中的风险因素，建立全覆盖的风险评估指标体系、评估模型和预警处置机制，为基层预防风险发生和减轻风险影响提供准确指引，畅通社会力量参与公共文化服务“退路”，完善优胜劣汰的激励和退出机制，最大限度激发市场活力。

再次，要坚持以人为本，将民意考量纳入社会力量参与公共文化服务全过程。做到心中有人民，改革为人民，始终将人民群众摆在第一位，充分考虑社情民意。在项目全流程中充分考虑民意，将群众满意度作为项目评价的重要标尺，最大限度降低民意缺失的风险。

总之，我国社会力量参与公共文化服务前景广阔，但目前多数项目尚属探路阶段，加之文化服务相关的社会力量整体还不够成熟，运行过程中必然存在很多风险隐患。这就需要我们时刻居安思危，边探索边纠正，不断发现、认识和规避社会力量参与公共文化服务带来的种种潜在风险，持续稳妥地推动我国优质文化资源直达基层，推动资源阵地共享、服务联动、便捷高效，实现公共文化服务高质量发展。

作者简介

宋雪玲，浙江省社会科学院文化研究所副所长、副研究员，浙江省哲学社科重点研究基地浙学研究中心副秘书长，浙江省第六批“之江青年社科学者”。

来源：之江策