编者按：为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，刊登广大社科学者研究成果。今日推出《海上公共卫生安全治理的现实挑战与对策》。
近年来，来源于海上的病毒传播、传染病防治、跨界污染影响等以不同方式呈现，给全球和各国卫生安全造成严重威胁。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“必须全面贯彻国家总体安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安。”总体国家安全观视域下构建我国海上公共卫生安全治理体系、完善治理机制是现实所需，形势所迫。
一、海上公共卫生安全治理的基本要义
海上公共卫生安全既是国际公共卫生安全的范畴，也属于海洋治理的重要内容，对海洋可持续发展、人类生命财产安全都有重要影响。从内涵分析，海上公共卫生安全包括如下方面。
一是陆源病毒对海洋的传播。一方面，海水作为人类生态系统的最低层级，人类从陆地排放大量有害性生物病毒在近海海域聚集，并可能随着洋流、航运、海洋实验、鱼类洄游等方式延展至全球各海域。另一方面，极端天气、海洋污染、海水酸化、海水变暖等全球气候变化的影响加快了病毒在海洋中的扩散，对海上航行中的船舶、沿海居民生活等均有一定的影响，严重威胁了海岸带地区和海上公共卫生安全。
二是海上医疗救助难度大难以消除安全隐患。随着人类海上经济社会活动的频繁，如海洋航运、海洋捕捞、海上科考、海洋探险等人类主动性的海洋活动，加之海上重大事故、海上公共卫生问题等突发事件发生，海洋医疗救助成为必不可少的应急手段。但海上医疗救助由于事件发生地远离陆地，以及特殊的海洋天气、恶劣的海况、伤病类型与医疗救治需求也具有多样性等原因，海上医疗救助具有较大难度，也是海上公共卫生安全的重要领域。
三是海洋污染与生态破坏影响人类健康。随着海洋开发利用活动的增加，海洋非传统安全威胁进一步加剧。如核污染水通过洋流、鱼类洄游、船舶压载水跨界携带排放等多种途径，对世界各国产生长远影响。塑料产品在太阳紫外线辐射、风、电流和其他自然因素的影响下会分解成微小颗粒，形成的海洋微塑料通过鱼类吸收并直接被人类食用，对人类健康和对海洋生物多样性保护造成严重威胁。
除此以外，由于船上工作环境相对特殊，船员的心理障碍和心理疾病比较普遍，给船舶的安全航行带来较大风险，构成非典型的海上公共卫生安全。
二、海上公共卫生安全治理的现实挑战
在当前全球治理矛盾加剧的背景下，公共卫生安全治理面临制度碎片化、机制不衔接和行动非合作化等多重现实挑战。
（一）治理体系整体性欠缺，制度呈现碎片化
我国现有的海洋公共安全立法呈现碎片化，我国未制定具有统领性、基础性的海洋基本法，海上卫生安全相关的专门立法也尚未制定，相关领域的制度化规定通过《海洋交通安全法》《海洋环境保护法》等条款中展现，治理体系和治理机制的整体性、系统性没有显现。国际制度层面上，海上公共卫生安全治理体系在以《联合国海洋法公约》为代表的国际法中已经初步明确，但仍存在不同海域责任界定不清、执行难以落实等问题，由于政治因素、国家参与治理的能力等原因，海洋国家间合作治理“集体行动”的欠缺导致海上突发公共事件救助合作、近海病毒防治、海洋污染合作等多存在责任模糊而造成治理欠缺。
（二）治理机制系统性不足，国内国际治理衔接不充分
海上公共卫生治理既是全球公共卫生治理的重要组成部分，也是国家海洋安全治理的重要内容，这势必要求国内和国际的治理体系需要协调和衔接。在海上公共卫生治理的多领域中，国际法体系已经建立了相对成熟的框架。在公共卫生领域，海上公共卫生治理仍受到《国际卫生条例（2005）》（International Health Regulations，IHR，以下简称《条例》）的调整。然而，国际法律框架在执行过程中面临着诸多挑战，主要体现在国际法体系的多领域性和叠加性，导致缔约国难以明确责任，履行中存在冲突和矛盾。尽管《条例》第十五条赋予了临时性建议的权利，同时赋予了缔约国采取额外卫生措施的权利，却也增加了主权国家在处理公共卫生问题上的随意性，凸显了国际卫生治理体系存在一定漏洞，以及在实际执行过程中与所在国家国内治理机制之间的现实冲突。
（三）治理路径共赢性和动态性欠缺，行动呈现非合作化
海上公共卫生治理因不同的公共卫生领域造成治理行动存在一定差异，治理主体考虑国家、其他主体利益，治理的决策行为容易受到来自本国政治、经济和社会等多方面冲击，部分国家治理能力羸弱，导致海上公共卫生跨域治理的动力机制缺失。在海上公共卫生治理过程中，个别国家还不惜损害其他国家的权益，谋求本国利益的同时无视相关国际法的规定。如与远洋船舶压载水涉及外来入侵物种的传播、水质污染以及疾病传播等，在海上交通事故、油船漏油、陆源污染以及塑料与微塑料污染等问题上，部分国家、航运公司未尽到信息告知义务或信息沟通不畅，使得动态性治理合作行动未能有效形成。另外，在远洋渔业作业过程中，随船医务人员不足或未予配置，会对部分传染性疾病救助产生影响，而有心理问题的船员也无法得到及时的心理疏导，进一步会对航运安全带来不确定性。
三、总体国家安全观理念构建海上公共卫生安全治理体系和治理机制
面对海上公共安全治理存在的挑战，总体国家安全观理念关注安全治理的整体性、系统性、共赢性和动态性，需要通过构建整体性海上公共卫生安全治理体系、完善系统性海上公共卫生安全治理运行机制、优化动态性海上公共卫生安全治理执行机制、提升共赢性海上公共卫生安全治理保障机制，形成海上公共卫生安全治理构架。
（一）构建整体性海上公共卫生安全治理体系
一是构建海上公共卫生安全国内治理体系。在现有《海警法》《海上交通安全法》《海洋环境保护法》的立法基础上，对修订中的《海商法》等法律在海上救助、船员安全、公海捕捞等领域形成制度衔接，以适应新的海上安全挑战。加强海上执法力量和监管机构的建设，发挥执法监督和问责机制的作用，保证执法的规范性。构建海上公共卫生安全司法支持体系。推进人民法院和人民检察院协同合作， 支持起诉、公益诉讼、服判息诉等方面进行制度完善，落实海上案件司法审理集中管辖，推进海上案件管辖移送机制。定期开展海上公共卫生安全法律法规的宣传教育活动，提高公众的认知和守法意识。
二是积极参与全球海上公共卫生安全治理体系。中国应当承担海洋命运共同体理念下的负责任大国角色，深度参与全球海洋公共卫生治理。一方面分析国际公约和各国海上公共卫生治理相关法律和机制，提升自身履约能力，按照《联合国海洋法公约》明确规定的国家间合作义务、《国际卫生条例（2005）》中确定的缔约国义务，开展系统性的合作。我国还需要针对海上公共卫生安全的全球规则修订，积极参与和修订应对大流行病的国际法律框架，可以考虑将扩大港口准入规则、确定国家在对待游轮方面的责任、加强流行病期间的海上人权保护等规范纳入该条例。
（二）完善系统性海上公共卫生安全治理运行机制
一是构建海洋生物安全监管预警机制。海洋生物安全一直是海上公共卫生安全的重要内容，党的二十届三中全会对于完善公共安全治理机制明确提出“健全生物安全监管预警防控体系”，防控远洋船舶压载水有关的主要生态危害涉及外来入侵物种的传播、水质污染以及疾病传播，需要同国际或周边国家海洋治理力量合作，开展信息平台共享和执法协同。
二是构建海上卫生安全跨界监管合作机制。国家间、国际组织间可以建立跨界海域监测与预警机制，共享海上卫生安全信息。中国和邻近国家或地区可签署区域合作协定，共同商讨海上卫生安全管理规定、标准和流程，完善海上卫生安全跨界监管和执法机制。同时，国内外政府和科研机构还可以建立联合科研合作机制，共同开展海上卫生安全相关的科研项目和技术交流，如病毒溯源研究与技术共享，增强对海上卫生安全问题的识别能力。
三是融入区域和国家海上综合管理行动计划。积极参加联合国框架下的西北太平洋行动计划（NOWPAP）、东亚海行动计划（PEMSEA），共同推进行动计划的落实。国内近海及海岸带地区可以探索海上公共卫生治理的网格化机制，实现网格单元各管理部门间的信息交流和共享，明确各部门的管理责任，实现有效整合海上管理资源、提升海上监管效率和服务质量的目的。
（三）优化动态性海上公共卫生安全治理执行机制
一是开展以整体性治理框架下的海上综合执法。通过建立统一的海洋执法机构，明确执法职责，将分散的执法职能和资源进行整合，以避免多头执法的现象。通过综合使用政府所有执法资源来推进公共卫生安全保障，从执法资源的使用效率、治理的效果等方面看，均是达到治理目标较为科学的模式。
二是建立常态化巡航检查和管理信息共享。落实海上综合执法相关的巡航检查制度，及时发现海上违法违规案件，并确保案件的时效性与直接性。依托中央和地方掌握的海上监控数据，逐步实现海上公共安全案件资源向紧密协同演进。实施地方司法协作，动态调整区域司法资源，构建区域一体化办案平台，做到案件统一归集、统一管辖，凝聚跨区域执法、司法力量，共同预防和惩治危害海上公共卫生安全在内的违法犯罪行为。
三是加强国内和国外对海上公共卫生安全治理的合作。在海上公共卫生安全领域，国家间可以通过谈判促进相互的卫生、航运、司法及执法的综合协调，探索性成立专项的工作小组，共同解决临近海区的公共突发事件，达成安全解决的目标；由国际组织牵头，在国际公约的框架下，参考区域性渔业组织对远洋渔业管理的模式，构建包括海上公共卫生安全治理在内的处理规则，确保机制措施能够在不同海区的区域内得到有效执行。
（四）提升共赢性海上公共卫生安全治理保障机制
一是加强科技支撑。需要对包括卫星遥感、海洋观测、污染治理和生态修复等方面开展具有前瞻性、引领性、颠覆性的技术规划，解决海洋灾难的精准预测和治理。完善海域、船舶、人员以及海况、洋流等信息数据库建设，通过加强全球、区域和我国近海内海洋信息数据的收集和分析工作，为海上卫生公共安全预警和解决提供关键的数据支撑。
二是优化治理模式。全球各国按照联合国海洋大会要求在应对海水污染、酸化、非法捕捞和生物多样性丧失等海洋问题所带来的一系列挑战，创新海洋管理模式，聚焦海上公共卫生安全治理中的重难点问题，建立国家管辖范围内海域区域协同治理机制、优化与周边国家联合应急救援机制，积极参与全球海上卫生安全治理机制。通过国内法制定完善应急救援、疫情防控、防台防风、溢油处置、污染物清理等应急体系，达到快速响应，保障海上安全的目的。
三是培育海洋和卫生人才。一方面需要兼顾研究开发性人才的培育，更要培养实践应用性的海洋卫生技能人才，可在高校和中等职业学校专业设置和调整过程中体现应用性和复合型培养的目标；另一方面在人才布局上，我国还需要加强与全球各国人才交流，通过相互派遣、全球招聘、柔性兼职等方式促进全球海洋和公共卫生人才的相互支撑。
作者简介：
全永波，教授、管理学博士、兼职博士生导师，浙江海洋大学经济与管理学院院长，兼任中国太平洋学会海洋资源管理分会会长、浙江省公共管理学会副会长、浙江省人大常委会立法专家等职务。主要研究方向：海洋公共治理、海洋法治。
汪红霞，浙江海洋大学主管护师，浙江海洋大学海洋经济发展研究院兼职研究人员，主持市级课题、参与国家社科基金及浙江省哲学社会科学规划课题多项。主要研究方向：海洋和海岛公共卫生治理。
课题信息：本文系国家社科基金重大专项（项目号22VHQ010）的研究成果。