编者按：为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，刊登广大社科学者研究成果。今日推出《破除体制机制障碍堵点 推进形成城乡融合发展新格局》。
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”《决定》对完善城乡融合发展体制机制作出部署，明确了健全推进新型城镇化体制机制的重大改革举措。继《决定》提出健全推进新型城镇化体制机制并部署相关举措后，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），提出未来五年实施以人为本的新型城镇化战略的目标任务，指出“推进城镇化应把关注点放在人的城镇化上”，以“人的城镇化”促进“人的现代化”，进一步为加快城乡融合发展指明了前进方向和目标、提供了根本遵循和指引。
一、推进城乡融合发展需要城镇引领、乡村改革、县域协同
（一）“城”是城乡融合发展的前提和动力
城乡融合发展，前提在“城”。城镇承担着引领和推动区域经济发展的重任，城镇的发展水平、产业结构、资源配置等都直接影响着城乡融合的质量和速度。可见，城乡融合发展的动力在“城”，乡村振兴有赖于新型城镇化和新型工业化，包括城市布局、城市基本公共服务等。同时，还要关注城乡功能互补、产业融合，实现基础设施和公共服务一体化。
（二）“乡”是城乡融合发展的基础和依托
城乡融合发展，落脚在“乡”。我国国土面积的90%是乡村，约有近6亿人生活在乡村。因此，要一头抓“城”，一头抓“乡”，双轮驱动，着力解决乡村改革发展中问题，包括农村基本经营制度改革、农业经营体系建设、强农惠农富农支持制度等。此外，从土地制度改革来看，一方面要关注如何获得新增的建设用地，包括落实集体建设用地入市试点、盘活存量土地和低效用地等，另一方面要解决如何有效利用土地，与国家政策和区域发展高度衔接，提高土地使用效率。
（三）“县”是城乡融合发展的切口和载体
城乡融合发展，切口在“县”。县域是联结城市、服务乡村的载体，我国大部分农村人口居住于县域内的乡村地区。作为城乡联系最紧密的地区，县域对城乡融合发展具有重要的桥梁和纽带作用，向上承接大城市的产业外溢，向下吸纳农业转移人口，最有条件率先实现城乡融合发展。因此，要把县域作为重要切口和载体，充分发挥县域的优势，通过优化县域内的产业布局、资源配置、基础设施等方面的发展，提高城乡发展协同性。
二、新阶段城乡融合发展的主要障碍和突破方向
从党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”，到党的二十届三中全会强调“完善城乡融合发展体制机制”，我国城乡关系在全面深化改革的推动下发生着深刻变化，城乡融合发展取得了积极成效。但也要深刻认识到，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，仍然存在堵点。
（一）城乡间要素平等交换、双向流动的机制并不顺畅
受城乡二元经济体制的影响，城乡之间要素自由流动受到诸多限制，流动机制尚存严重壁垒，阻碍了城乡融合发展水平的提升。国家统计局数据显示，截至2023年底，我国常住人口城镇化率为66.16%；然而，公安部数据统计表明，我国户籍人口城镇化率仅为48.30%，两者之间相差17.86个百分点，这意味着约有2.5亿农业转移人口虽然长期居住于城市，但并不具备市民身份。尽管户籍制度改革、城市就业制度改革等政策措施使农业转移人口在城市的生活环境有所改善，但依然无法享有与城市居民同等的公共服务和社会保障，特别是在城市住房和子女教育等方面的门槛和制度约束，导致农业转移人口难以实现在城市定居的目标。此外，长期的人口“乡-城”单向流动成为阻碍我国城乡融合发展的一个重大问题，人口向乡村的流动并不充分，直接导致了一些农村地区空心化和边缘化的出现。未来，应积极促进人口双向流动，重点需要解决以下两个问题：一是如何让农业转移人口更快、更好地融入城市，涉及社保、住房、子女教育等公共服务的均等化；二是如何吸引更多“新农人”入乡返乡，涉及土地制度改革和农村地区的权益保障。
（二）城乡发展不平衡、乡村发展不充分的短板依然存在
城乡要素不能平等交换和双向流动的根本原因在于城镇生产率高于乡村生产率，当务之急是提高农业劳动生产率。已有研究显示，发达国家农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率的50%左右，而我国农业劳动生产率只相当于工业劳动生产率的20%左右。我国农业劳动生产率较低的制度根源是人地矛盾，2.3亿户农户户均经营规模7.8亩，其中，经营耕地10亩以下的农户高达2.1亿户。近年来，在政策推动和市场驱动下，各地土地流转速度显著加快，但户均耕地规模过小的事实并未改变。改善这一现状，提升农业劳动生产率是关键，这就需要人才入乡返乡、工商资本下乡。未来，应重点关注两个方面，一是如何确保人才入乡返乡政策能够真正吸引并留住人才；二是如何克服工商资本下乡在实际操作中面临的种种挑战。
三、优先破除体制机制障碍堵点、推进形成城乡融合发展新格局
“城乡”是人类生产生活的两大空间形态，“融合”二字体现了城乡互融互促、差距逐步缩小的过程。城乡融合发展的关键在“融合”，因此，要把“城”和“乡”作为一个整体来进行战略谋划和统筹布局，优先破除阻碍城乡融合发展的体制机制障碍和堵点，促进形成城乡融合发展尤其是“人的融合”发展的新格局。
第一，坚持城乡协同，高质量推进农业转移人口市民化和乡村人才引育
一方面，高质量推进农业转移人口市民化，需要进一步深化城乡户籍制度和社会保障制度改革。对此，《决定》提出“全面取消在就业地参保户籍限制”“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，《行动计划》再次强调“以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”，以期让落户限制更少、教育供给更足、住房保障更多、社保更加健全、公共服务更便利、就业机会更丰富。随着基本公共服务与户籍的逐步脱钩，无论是进城还是返乡，人们都可以根据自身需求和实际情况“留下来”，这也是城乡融合的应有之义。但从农民工子女教育问题来看，对于“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”在部分超大和特大城市如何落地依然是一个值得关注的问题，如何公平合理地分担市民化成本以及如何有序引导城乡人口双向流动仍值得进一步深入研究。
另一方面，高质量推进乡村人才引育，需要健全人才入乡激励机制、乡村人才回引培养机制、城乡人才合作交流机制。长期以来，乡村劳动力大量外流，与实施乡村振兴战略不相适应。补齐人才短板，必须强化乡村人才引育，构建人才引进与自主培养结合、学历教育与技能培训并重的乡村人才培养体系，让更多优秀人才投入到乡村振兴中，开创人才返乡入乡兴乡的良好局面。截至2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达1220万人。大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，各类人才投身乡村，乡村产业发展动能持续增强。下一步，应着力推进城市优质要素尤其是人才资源持续入乡返乡，并与乡村劳动力、土地、生态资源等有机融合，形成乡村的资源禀赋优势，不仅能让入乡返乡人才“留得住、有保障、干得好”，顺利融入乡村社会，也能实现农村劳动力的合理配置和农业向现代化方向发展。
第二，深化土地制度改革，进一步释放土地红利、促进乡村振兴
一方面，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，让城乡土地释放出来。农村集体经营性建设用地一直以来关乎农村经济发展，却因政策等限制而始终处于“沉睡”状态。当前，全国农村集体经营性建设用地入市试点已取得阶段性成果，浙江省金华市义乌市和丽水市庆元县也分别入选2023年度农村集体经营性建设用地入市试点收益分配科学可持续类和用地主体引导有效类典型示范案例试点地区。2016年9月，义乌市统筹开展农村集体经营性建设用地入市试点拉开了集体建设用地与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的改革序幕，两轮试点后，义乌累计促成集体经营性建设用地入市57宗，盘活土地资源395.5亩，总成交额达4.17亿元，为村集体直接贡献了2.09亿元的收益。2023年7月，丽水首宗农地成功入市，闲置空地出让后用于建设农业科创中心，目前已实现村集体增收43万元，提供就业岗位89个，增加工资性收入109.6万元，解决农村脱贫人口就业57人，增加农村脱贫人口工资性收入66.3万元。
另一方面，加快引导城市工商资本下乡，充分发挥其积极作用。随着城市居民对乡村绿水青山、民俗文化的向往，农业领域对工商业资本的吸引力在逐步攀升。在城市的工商业资本寻求资金增值途径的过程中，应积极引导其转向具有发展潜力且相对稳健的农业领域。同时，通过转包和租赁推进土地流转和集中，在实现土地规模经济的基础上发展现代农业，一是适当延长土地承包期，鼓励工商资本对农业进行长期投资，二是推进“两权”即农地承包权和宅基地使用权抵押改革，特别是扩大宅基地使用权作为抵押物的流转变现范围，从而拓宽务农大户和农业企业的融资渠道，为实现土地规模经营提供充足的资金支持。
《决定》明确了推进城乡融合发展在体制机制上的路径及方向，对此，浙江省应深入探索新发展阶段下城乡融合发展的主要模式、面临的现实困境以及优化路径，制定详尽的实施细则并率先试点，为全国范围城乡融合发展的创新之路提供浙江经验。
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作者简介
刘静，浙江理工大学经济管理学院讲师，博士，主要研究方向为农业转移人口市民化、农村人力资本投资。在《浙江社会科学》、《农业技术经济》、《复旦教育论坛》等学术期刊发表论文10余篇，主持省部级课题5项（其中省部级重点项目1项），参与国家级课题多项。
张锦华，上海财经大学中国式现代化研究院农业农村现代化研究团队首席专家、城乡发展研究院副院长、教授。
来源：之江策