编者按：为了深入学习贯彻党的二十届三中全会精神的基本要义和精神实质，“之江策”理论传播平台开设“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，刊登广大社科学者研究成果。今日推出《创新配置土地要素加快新质生产力发展的浙江经验》。
近日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要健全因地制宜发展新质生产力体制机制。习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时强调，新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级催生的先进生产力质态。作为经济社会发展禀赋基础和空间平台载体，土地要素配置方式直接影响新质生产力的布局和发展。创新配置土地要素，不仅是推动高质量发展的重要抓手，更是加快新质生产力发展的必由之路。浙江省作为改革开放的排头兵，在土地要素创新性配置方面进行了卓有成效的探索，为全国提供了宝贵经验。本文聚焦集体经营性建设用地入市、“标准地”出让、低效用地再开发三项重要的改革举措，在理论剖析的基础上探讨浙江经验，以期为在全国更大范围内创新土地要素配置模式、促进新质生产力发展提供有益借鉴。
一、集体经营性建设用地入市改革：释放农村新质生产力潜能
建立健全城乡统一的建设用地市场是党和政府在党的十八大以来围绕深化土地制度改革作出的一项重大部署。集体经营性建设用地入市改革作为其中关键一环，在激活农村土地要素、释放农村新质生产力潜能方面发挥了巨大作用。第一，集体经营性建设用地入市打破了城乡土地要素流动壁垒，优化了资源配置。在符合规划、用途管制和依法取得前提下，农村集体经营性建设用地能够与国有建设用地同等入市、同权同价。通过市场化配置，集体经营性建设用地将为新质生产力的发展提供新的空间保障。这种机制不仅提高了农村土地利用效率，还为农村地区培育新产业、新业态创造了条件。
第二，集体经营性建设用地入市促进了城乡要素双向流动，有助于形成融合发展新格局。随着农村土地要素的市场化配置，不仅能吸引城市资本、技术、人才向农村流动，也能激发农村自身的创新潜力。这种双向流动有助于形成城乡互动、良性循环的发展态势，为新质生产力的发展创造有利条件。同时，“同等入市、同价同权”的制度安排还能激励农村集体经济组织和农民积极有序参与土地开发利用，提高其在土地增值收益中的分配比例。
作为改革先行地，浙江德清的实践经验展现了集体经营性建设用地入市对释放农村新质生产力潜能的显著效果。德清县自2015年开始探索集体经营性建设用地入市改革，确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利、坚守四条底线”的改革路径，构建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系[1]。在全国率先实现了集体经营性建设用地入市第一宗、登记第一本、抵押第一单。截至2023年5月，德清县已累计入市200余宗、面积2000余亩的集体经营性建设用地[2]。这一改革不仅盘活了农村存量建设用地，也为产业发展提供了新空间，有力推动了农村新质生产力的发展。
以德清县东衡村为例，该村通过将原本闲置的矿山用地转化为可入市流转的集体经营性建设用地，成功推动了当地从传统采矿业向现代钢琴制造业的转型，成为了全国闻名的“钢琴小镇”。德清县早于1984年即创办了湖州钢琴厂，在上世纪九十年代中期国有企业和乡镇企业产权制度改革的背景下，大批管理和技术骨干人员自主创办的企业如雨后春笋般涌现。然而，大部分企业多年来都依靠蚕种厂的厂房或租用村民土地建房生产，设备不齐全，因此主要从事贴牌生产。随着集体经营性建设用地入市改革，德清县调整集中入市区块，规划打造了钢琴产业园。空间瓶颈的打破带来了产业的蓬勃发展，100余家钢琴制造及配套企业不断提升产业创新能力和竞争力，通过研发新品、线上销售、合资合营、文旅融合等举措，形成了现在集设计、制造、培训、演出、文化于一体的产业园区。近年来，德清钢琴企业更是着力开拓海外高端市场，在全球钢琴市场遇冷的大环境下，“钢琴小镇”的出口却在逆势增长[3]。
德清县东衡村的改革实践还彰显了新质生产力中绿色低碳的重要特征。通过集体经营性建设用地入市，东衡村实现了从“采矿炮响”到“琴声悠扬”的华丽转身。通过对废弃矿山进行生态修复和土地整治，不仅恢复了生态功能，还为新产业发展提供了场地。这种将生态效益与经济效益有机结合的发展模式，为实现经济发展和生态保护双赢提供了有益探索。东衡村的实践也充分揭示了传统生产力与新质生产力之间的辩证关系：发展新质生产力绝不是忽视、放弃传统产业，而是为传统产业精准匹配生产要素，用新技术改造提升传统产业，积极促进传统产业的高端化、智能化、绿色化，同样能够形成新质生产力发展的强大合力。
二、“标准地”出让改革：提升新质生产力发展效能
“标准地”出让改革是深化产业用地市场化配置的重要举措，也是推动新质生产力发展的有力抓手。这一改革通过明确土地出让的准入标准和指标要求，有效引导土地要素向高效能、高技术、高质量的产业项目集中，精准匹配土地要素供给与需求，从而提升了新质生产力发展效能。
第一，“标准地”出让改革优化了产业用地供给机制，为新质生产力发展提供了精准支撑。通过在土地出让前明确规定容积率、投资强度、亩均税收、单位能耗、环境标准等指标，“标准地”改革实现了产业项目准入的前置化和标准化。这种机制有助于提高土地供给的精准性，有效引导土地要素向发展新质生产力集聚。
第二，“标准地”出让改革促进了资源要素的优化配置，为新质生产力发展构建了激励环境。将“亩均论英雄”理念融入“标准地”出让过程有效地引导了土地、能源等资源要素向高效产业和优质项目集中。同时，通过对排名靠前的企业进行奖励支持的正向激励效应和对排名靠后的企业进行督促整改的反向倒逼效应，有助于催生出新产业、新模式、新动能的先进生产力。
第三，“标准地”出让改革创新了项目管理模式，为新质生产力发展提供了全周期服务。伴随“标准地”出让过程的“承诺制+标准地+全代办”服务模式，大幅简化了项目审批流程，实现了"拿地即开工"。这种高效的管理模式不仅降低了企业的制度性交易成本，还为新质生产力的快速形成和发展提供了有利条件。
浙江省作为“标准地”出让改革的发源地，为创新配置产业用地推动新质生产力发展提供了最佳实践案例。自2017年全面实施“标准地”改革以来，浙江省通过“事前定标准、事后强监管”的方式，以土地出让环节为抓手，引导企业和地区走“重效益、重创新、少消耗”的高质量发展道路。在具体实践中，浙江省构建了以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、研发投入强度、单位能耗增加值、单位排放增加值为核心的评价指标体系。2022年，浙江省实现了对全省15万余家工业企业的亩均效益综合评价全覆盖，强化了以绿色和创新为核心的新发展理念。
“标准地”出让改革实践取得了显著成效。从2017年到2022年，全省规上工业亩均税收从25.2万元/亩提高到34.8万元/亩，亩均增加值从103.2万元/亩提高到176.9万元/亩，规上工业企业全员劳动生产率从每人21.6万元提高到29.6万元，规上制造业企业研发费用占营业收入的比重提高到3.11%。在绿色发展方面，2022年浙江规上工业能耗强度较2017年下降19.4%。截至2022年，浙江已累计创建国家级绿色工厂281家、绿色设计产品452种、绿色工业园区15家、绿色供应链管理企业65家，居全国前列[4]。
浙江省的实践充分彰显了“标准地”改革在提升土地利用效率、促进产业转型升级、推动新质生产力发展方面的重要意义。正是看到了“标准地”出让改革的积极效应，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》明确提出，要支持产业用地实行“标准地”出让。截至目前，全国已有河北、四川等多个省份实现省级以上开发区全部按“标准地”方式供应工业用地[5]。
三、低效用地再开发：拓宽新质生产力发展空间
低效用地再开发是盘活存量建设用地、为新质生产力发展创造空间的重要途径。随着城市的土地发展进入存量时代，低效用地再开发不仅是优化国土空间布局的必经之路，更是为新兴产业和新质生产力发展腾挪空间的关键一招。第一，低效用地再开发为新质生产力发展提供空间保障。新质生产力的发展需要与之相匹配的高质量空间载体。通过对低效用地进行再开发，可以创造出适合新兴产业和高新技术企业发展的现代化园区和产业空间，为新质生产力的孕育和成长提供良好的物理环境。
第二，低效用地再开发促进产业结构升级，加速新质生产力形成。通过对低效用地进行再开发，可以淘汰落后产能，引入高新技术产业，实现产业的转型升级。"腾笼换鸟"不仅能够提高土地利用效率，更能够加速新质生产力的形成和发展，推动经济结构向高质量和高技术含量方向转变。
第三，低效用地再开发优化城市功能布局，营造新质生产力发展生态。通过对城市内部低效用地的再开发，可以优化城市空间结构，提升城市功能，为新质生产力发展创造良好的城市环境。这包括建设创新创业平台、完善配套设施、优化人居环境等，从而吸引和集聚优质创新资源，形成有利于新质生产力发展的创新生态系统。
作为贯彻节约集约用地理念的先行先试区，浙江绍兴在低效用地再开发方面进行了富有成效的探索。绍兴市从2013年开始开展城镇低效用地再开发试点，2023年成为全国43个低效用地再开发试点城市之一。在这一过程中，绍兴市通过创新性措施和多元化方式盘活存量用地，有力推动了新质生产力的发展。其主要做法包括：
一是创新“腾笼换鸟十法”，多元化满足新质生产力的空间需求。所谓“腾笼换鸟十法”，是指包括引导自主更新、企业联合开发、战略合作开发等10种政企合作模式。这些灵活多样的模式为不同类型企业和园区培育新质生产力提供了多样化选择。近年来，绍兴市累计整治提升“低散乱”企业2万余家，盘活工业用地超7.6万亩，为新质生产力发展创造了宝贵空间。
二是推动复合功能开发，构建新质生产力发展生态。绍兴高铁北站TOD综合体项目是绍兴市推动复合功能开发的典型案例。该项目总占地面积360亩，总建筑面积102万余平方米，平均容积率达到近3.0。通过高密度、多功能的开发模式，项目创造了一个集商务办公、科创研发、商业服务等多种功能于一体的综合性空间。这种复合功能的开发模式有利于创新要素的集聚和互动，为新质生产力的孕育和发展提供了良好的环境。
三是推进产业转型升级，培育新质生产力载体。绍兴市通过低效用地再开发，积极引导传统产业向新兴产业转型。以滨海新区袍江马海片区为例，已有42家传统印染、化工企业完成腾退，腾出空间2353亩。在腾退传统产业空间的基础上，已成功招引包括钠创新能源、铱太科技、英飞特电子等19个高精尖产业项目，计划总投资超300亿元。这些新兴产业项目正是新质生产力的重要载体，体现了从传统制造向智能制造、绿色制造的转变。
四、创新土地要素配置加快新质生产力发展的政策启示
总结浙江省在创新土地要素配置促进新质生产力发展的实践经验，可以得出以下重要政策启示：
第一，构建系统化的土地要素配置政策体系，为新质生产力发展提供全方位制度保障。创新土地要素配置应超越单一政策工具的局限，构建涵盖农村和城市的全域性政策体系，并从土地出让前、中、后的全生命周期视角进行谋划，形成政策合力。同时，将土地要素配置与资金、人才、技术等其他要素紧密结合，形成多要素协同的政策支持体系。通过系统化的制度安排，促进生产要素的优化组合和创新性配置，为新质生产力的形成和发展提供全方位、多层次的政策支持。
第二，坚持市场化导向，充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用。在制定和实施土地要素配置政策时，应坚持市场化导向，通过建立科学的评价体系、完善市场化定价机制、创新土地供给方式等措施，推动土地要素价格市场化形成，引导土地要素向新质生产力集聚。同时，应建立公平竞争的市场环境，破除各种形式的行政垄断和地方保护，保证各类市场主体平等使用土地要素、公平参与市场竞争。
第三，强化政府引导，助推土地要素配置体系优化。在市场发挥决定性作用的同时，政府应当在土地要素配置中发挥积极作用，通过制定产业政策与产业发展规划、建立高效的用地审批机制等方式，充分发挥引导和服务作用，为新质生产力发展营造良好的制度环境。同时，政府还应加强监管，建立健全土地要素配置的监督评价机制，确保土地要素得到高效、合理的利用，防止出现土地闲置和低效利用等问题。
立足关键时期、用好重要法宝，党的二十届三中全会科学谋划围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革的总体部署。浙江省在创新配置土地要素、加快新质生产力发展方面的探索和实践，充分体现了全会精神的深刻内涵。展望未来，浙江省应进一步深化土地制度改革，优化土地要素配置，为全国各地因地制宜发展新质生产力贡献浙江方案与浙江智慧。
参考文献
[1]唐勇.集体经营性建设用地入市改革:实践与未来[J].治理研究,2018,34(03):122-128..
[2]《德清县自然资源和规划局关于德清县十七届人大二次会议第141号建议 承办答复的函》http://www.deqing.gov.cn/art/2023/6/27/art_1229518880_3932264.html
[3]《钢琴小镇弹奏“转型曲”》http://ent.people.com.cn/n1/2023/0324/c1012-32650372.html
[4]《奋力迈向全球先进制造业基地——“八八战略”实施20周年系列综述之三》https://jrzj.cn/art/2023/6/30/art_830_25022.html
[5]《一场推动城乡融合发展的深刻变革——自然资源系统深化建设用地市场改革述评》https://www.mnr.gov.cn/dt/pl/202409/t20240902_2856609.html
作者简介
卢圣华，浙江大学公共管理学院，“百人计划”研究员、博士生导师。研究兴趣包括土地政策与政治经济学，同时关注大数据与前沿方法在社会科学中的应用。
本文系浙江大学文科“青峰计划”项目《土地要素市场化配置改革影响企业创新的机制与效应研究》的阶段性成果。
来源：之江策