2020年习近平总书记在浙江考察时强调：“要把保护好西湖和西溪湿地作为杭州城市发展和治理的鲜明导向，统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验。”当前，中国的城市发展已经站在新的历史起点上，然而不容回避的是，在实现城市高质量发展、推动共同富裕建设的进程中，许多城市面临着新的挑战，主要存在两大矛盾：一是经济发展缺乏后劲，二是政府负债过高。近年来，中央高度重视地方政府性债务管理，多次发文对控制和化解地方政府性债务风险作出部署。
政府负债的主因是城市基础设施扩大化。城市基础设施应包括经济类基础设施、社会类基础设施、生态类基础设施。随着城镇化进程的加快，一些地方不遵循城市发展规律，不强调产城融合，不重视城市基础设施建设中社会效益、经济效益和生态效益的统一，在城市基础设施建设领域只顾投入、不管产出，造成城市基础设施扩大化，催生城市基础设施“富贵病”，导致城市政府负债居高不下。
当前，世界各国在相关理论指引下进行城市基础设施投资运营体制改革。城市基础设施社区化是破解政府负债的重要途径。
何谓城市基础设施社区化
城市基础设施具有双重属性。首先，城市基础设施是公共产品，必须适度先行，因此政府必须带头干，甚至负债干。其次，城市基础设施建设会产生溢出效应，产生级差地租，带来城市增值。因此，政府必须高度重视城市基础设施建设带来的溢出效应，做到基础设施溢价应收尽收，取之于民、用之于民。
社区是社会和城市的基础、细胞，是实现共同富裕的基本单元，是城市实现“三生融合”的空间载体。城市基础设施的双重属性，决定了“社区化”才能使城市基础设施的公共产品属性真正落地，增加人民群众的获得感、幸福感；才能使城市基础设施的溢出效应最大化，实现基础设施投入产出比、性价比、费效比的最大化，进而实现基础设施建设少负债、不负债。因此，城市基础设施要以服务所在城市为终极目标，以服务所在社区为前提保证，从而确保城市基础设施这一公共产品具有最大的溢出效应，确保城市基础设施实现经济效益、社会效益、生态效益的最大化，确保城市基础设施建设少负债乃至不负债。
这里所谓的“社区”，不同于现有的行政区划意义上的城乡社区概念，是在传统城市社区范畴的基础上增加“未来社区”“特色小镇”“产业园区”等新空间、新载体、新功能的基本单元，是一种立足当前、面向未来的空间边界清晰、主导产业明确、城市基础设施功能完善的功能复合式新型社区，是人本化、生态化、数字化“三化突出”且邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、能源、服务、治理“九大场景差别化融入”的城市现代化基本功能单元。
各级地方政府应立足新发展格局，在不增加政府负债的前提下，通过“级差地租”理论与“XOD+PPP+EPC”模式，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系；通过城市基础设施的投入带动土地的增值；通过土地的增值反哺城市的发展，建成以人为核心现代化基本单元和人民幸福美好家园，把“人民城市”“宜居城市”建设落到实处，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民，推动共同富裕取得更为明显的实质性进展。
城市基础设施社区化的目标
城市基础设施社区化的目标是：按照高质量发展、高品质生活、高水平治理的要求，通过“15分钟生活圈＋15分钟通勤圈·就业圈·消费圈·社交圈·教育圈·医疗圈·运动圈·休闲圈·生态圈”的功能组合和系统构建，打造“十圈十美”的新型城市功能单元和国土空间格局，建设有归属感、舒适感、成就感和科技感的未来社区、未来园区、未来街区、未来片区、未来城区、未来城市，探索逐步实现高质量发展与共同富裕的系统性解决方案。
城市基础设施社区化的实践路径
城市基础设施建设要适应城镇化高质量发展，实现在新起点上取得新突破，关键要做到城市基础设施规划社区化、建设社区化、管理社区化、经营社区化，以城市基础设施社区化破解当前城市规划建设中的“一般化、碎片化、同质化”问题，及传统基础设施建设过程中存在的城市品质不高、产业活力不足、土地集约利用不够、城市运营维护不善、政府债务控制不力等问题。
第一，城市基础设施规划社区化。所谓城市基础设施规划社区化，是在区域总体规划指引下，按照多规合一的要求，以编制系列化的城市三大类基础设施规划为核心，以区域功能需求和资金自求平衡为准则，科学划定社区范围，并将城市基础设施项目纳入社区规划体系的发展模式。
城市基础设施规划社区化，要按照“高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理”的方针，不断推进城市建设与发展；坚持规划的超前性、系统性、权威性和操作性原则。
城市基础设施规划社区化的实施，一是坚持以人为本、以民为先的理念，切实做到人民城市人民建、人民城市为人民；二是坚持研究引领，以研究带动规划、保护、建设、管理、经营；三是坚持高起点规划，以规划先行实现“先人一步、快人一拍、高人一筹”。
第二，城市基础设施建设社区化。所谓城市基础设施建设社区化，是城市三大类基础设施建设主动适应城市网络化、智能化、个性化的系统性要求，按照每平方公里容纳1万人的产城融合、职住平衡标准，推进城市建设从经济型转向生态型，从土地型转向人口型，从数量型转向质量型，从粗放型转向效益型，从外延扩张型转向内涵提升型。城市基础设施建设社区化，要按照一个新型生活区就是一个产业功能区、一个新型社区的理念，着力构建产业生态圈和市民生活圈，以产业功能需求和居住人群需求为导向，科学合理建设城市经济类基础设施、社会类基础设施、生态类基础设施。
城市基础设施建设社区化的实施，一是要突出前期研究，编制新型可行性研究报告；二是突出高标准建设，实现社区功能复合共享；三是突出高强度投入，实现设施收益多元化。
第三，城市基础设施管理社区化。所谓城市三大类基础设施管理社区化，是依据国家政策方针和相关法律，结合国民经济发展规划、城市总体规划和社区实际发展情况的要求，研究制定城市基础设施管理社区化的方针政策，按照自上而下与自下而上相结合的原则，推进城市管理力量下沉到社区解决实际问题，推进社区基层治理现代化，逐步解决城市基础设施管理社区化存在的体制机制性难题。城市基础设施项目是否体现高质量发展的要求，归根结底要根据其最终能够提供的城市社区公共服务的质量和效率来检验。因此，要以城市社区公共服务的保障程度作为检验城市基础设施项目高质量发展的最终标准。
城市基础设施管理社区化的实施，一是突出高效能管理，推进城市基础设施管理社区化的多主体参与；二是突出高品质生活，提升城市基础设施社区化管理带来的获得感；三是突出公园社区导向，实现城市基础设施生态效益常态化。
公园社区是公园化的社区，是公园城市的基础和细胞。公园单位则是公园化的单位，是公园社区的基础和细胞。按照公园城市的标准，把城市作为“最大的公共产品”，构建尺度宜人、开放相容、邻里和谐的开放空间，提高城市活力和品质增加民众互动交流的机会，实现从城市的公园向公园的城市、从社区的公园向公园的社区、从单位的公园向公园的单位三个历史性跨越，实现城市基础设施生态效益广覆盖、高品位、常态化。
第四，城市基础设施经营社区化。所谓城市基础设施经营社区化，就是城市基础设施运营管理部门从城市基础设施经营效益最大化角度出发，树立系统经营理念，创新运营管理模式，拓展经营收益渠道，实现资产效益最大化，提升品牌知名度，统筹协调并有效利用社会资源，对教育、科技、文化、卫生、体育等城市基础设施进行经营管理的发展模式。
城市基础设施经营社区化的实施，一是要突出高水平经营，实现基础设施投入产出比、性价比、费效比的最大化。二是突出三大效益统一，统筹土地资产与城市基础设施资产一体化经营；努力实现生态效益、社会效益、经济效益三大效益的统一。三是突出全口径资产经营，创新城市基础设施社区化的商业模式。坚持“无形资产经营”与“有形资产经营”并重的理念，积极探索城市基础设施资产证券化之路。
作者：王国平 浙江省新型重点专业智库杭州国际城市学研究中心浙江省城市治理研究中心主任、首席专家
来源：《中国社会科学报》2022年3月16日