摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，经济社会进入高质量发展阶段，围绕坚持以人民为中心的发展思想，需要提出更好满足人民日益增长的对公共服务需要的公共服务质量管理命题。基于公共服务发展的动态演进，按照公共服务的内在逻辑构建出公共服务质量发展的理论分析框架，可以阐释由绩效问责与民众参与的混合机制和公共服务质量循环机制共同生成的公共服务质量发展机制，并从我国公共服务质量发展的政策变迁与实践演绎角度继续探寻向公共服务高质量发展目标迈进的可能。公共服务质量发展的目的是为公共部门如何向民众提供符合期望标准的公共服务，并致力于持续改进公共服务质量和提升民众满意度。为此，要通过强化以公共服务质量内循环为基础的过程控制、构建公共部门与民众质量感知之间互动与持续改进的机制以及建立公共服务质量持续改进与发展的绩效评估体系等措施，从而实现公共服务高质量发展，助推政府治理现代化，真正满足人民对美好生活的向往。
关键词：治理现代化 公共服务质量 绩效评估 发展
作者翁列恩，中国计量大学人文与外语学院教授（杭州310018）；胡税根，浙江大学公共管理学院教授（杭州310058）。
来源：《中国社会科学》2021年第11期P31-P53
责任编辑：李潇潇
公共服务是现代政府的主要职责之一，是由政府提供的人民群众享受的产品和劳务的统称。与经济学中公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品相对应，公共管理领域中的公共服务一般可以分为基本公共服务和非基本公共服务。由政府提供的人民群众无偿享受的公共服务属于基本公共服务，如义务教育；而由政府提供的需要政府与人民群众各自承担一部分成本的公共服务属于非基本公共服务，如高中教育。在现实实践中，为了提高供给绩效，政府通常还委托事业单位、公用企业等其他公共部门主体或者私人部门进行公共服务的生产。自20世纪60年代以来，在西方理论论域中，公共服务逐渐成为理解政府履职能力的关键，公共服务质量发展更成为一个评判指标。与传统的公共服务不同，当代政府所提供的公共服务更加强调异质化、灵活性和高质量。由此提出了公共服务的治理机制、治理绩效及其质量发展的议题，而公共服务质量管理则凭借“市场基础”和“过程机理”为公共部门系统性管理变革提供了新的理论框架与战略工具。公共服务质量（Public Service Quality）兴起于20世纪70年代末以目标管理和绩效评估为改革工具的新公共管理运动，其理论范畴与运行机理蕴含着市场化导向，也是重塑公共部门价值链和满足“顾客需求和期望”改进公共部门产品与服务的管理工具。新公共服务理论诞生后，“使组织对服务质量负责”的顾客质量保证开始转向创设服务标准、绩效测评、质量改进与质量保证的公共服务质量管理体系，推动了公共部门由效率优位向质量优位转变。尽管借鉴了全面质量管理（Total Quality Management）技术，但公共部门引入质量管理和公共服务质量的理念则更多得益于“质量”一词自身的积极属性，质量标签有助于回应民众对公共部门改革的批评，21世纪初以来，质量改进计划与建设可持续的质量成为公共管理全方位改革的重要内容。从治理结构看，公共服务质量管理追求质量改进，通过公共服务质量的过程管理与民众评价相结合推动传统行政管理方式的变革，实现公共服务质量的可持续发展，推动政府以公共服务质量为核心的治理能力现代化。因此，公共服务质量是政府现代化的基石。
然而，以上仅仅是在西方理论框架中展开的考察。时至今日，中国式现代化已经成功践行了一条与西方现代化迥异的独特道路。中国式现代化的全面推进，不仅彻底改写了现代化的世界格局，体现了人类文明新形态的新特征，而且会从根本上改写现代化的理论谱系，对西方理论的概念范式构成对话和创新。因此，讨论公共服务质量发展，必须突破西方模式，具有中国眼光和世界格局。改革开放以来，随着经济快速发展和政府财政实力增强，我国开始重视政府公共服务职能的完善。2006年党的十六届六中全会明确要求“建设服务型政府，强化公共服务和社会管理职能”。“十一五”之后，我国基本公共服务的制度框架已初步形成。但是，我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾仍然突出，基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求。2012年通过的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，主要阐明国家基本公共服务的制度安排，明确基本范围、标准和工作重点，引导公共资源配置，努力提升基本公共服务水平和均等化程度。2017年的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》制定了我国基本公共服务的制度框架，并从均等化角度明确了基本公共服务供给质量的标准。党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要。2020年党的十九届五中全会提出，我国已转向高质量发展阶段。习近平总书记强调，高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求。由此，在公共管理领域提出了如何更好满足人民日益增长的高质量公共服务需要的公共服务质量管理命题。总之，公共服务高质量发展正是更好地服务经济社会高质量发展和实现共同富裕的基础条件和重要保障。从公共服务质量管理的改革实践来看，我国取得了决定性进展，但也存在个别短板。公共服务质量管理在部分领域和环节开展探索，还未完全找出公共服务高质量发展的有效路径，还在继续向有效实现公共服务高质量发展的目标努力和迈进。因此，公共服务质量发展的理论还需在中国语境下进行重建，这不仅是新时代公共管理改革创新的重要内容，也是国家治理体系和治理能力现代化亟待回答的重要课题。
一、公共服务质量的理论分析框架
随着我国社会主要矛盾变化与现代政府职能转变，公共服务质量发展的理论构建与生成机制成为一个宏观性的公共治理议题，也是构建服务型政府和全面深化改革的重要使命。
（一）公共服务质量的分析语境
公共服务质量是与新公共管理改革并行发展起来的一个概念，其自身“浸透”着市场化理念，彰显出公共部门决策过程与决策行为的市场导向，反映了20世纪70年代末以来新公共管理重塑政府的改革策略。然而，当我们试图用某些特定的标准建构公共服务质量的定义及其质时，仍很难得到统一回答。
首先，质量是检验人类生产活动的重要标准，是对具体情境和问题解决的积极表达。埃文斯和林赛从产品、用户、价值、生产、顾客、价值链等角度论述了质量的不同定义。还有一些学者认为质量是服务满足或超过客户需要的程度，或是期望值。正是因为质量管理在某种程度上更具亚里士多德的“实践智慧”（实践理性），属于以社会改进为目的的行动科学。质量管理的实践发展历史甚至可以追溯到几千年前，其主要活动包括制定和执行质量标准、监督和检测。而质量保证的观念和质量管理科学化则与泰勒的科学管理息息相关。通过计划与执行相分离，细分工作任务及设计检验环节，质量控制成为高级管理层的重要责任。科学管理时期的质量管理理论，其主要贡献是在商业管理领域确立了以产品质量控制与企业生产效率为焦点的结果导向控制机制。因此，质量概念最初主要侧重基于产品标准属性的客观度量。
其次，与质量的概念相比，服务质量的概念更强调管理主体及其行为与社会之间的相互关系，具有反身性的特点。尽管有学者质疑民意调查显示的满意度与服务绩效可能并无直接关系，但大部分学者主张包含合适指标的民意调查数据可以对服务质量与绩效进行理性评价。帕拉休拉曼等人提出包含22项要素的测量顾客感知服务质量的经典SERVQUAL模型，此后该模型成为服务质量测评的典型工具，由此发展出顾客感知与质量测评的概念。这些学者认为服务质量具有感知性，是“判断顾客对归因于实体的卓越或优越程度的评价”，只有当服务的实际性能高于预期，顾客才会产生对服务质量的满意。由此，服务质量是顾客期望与实际供给进行感知比较的结果。也有学者将服务质量研究概括为两种模型，即基于流程的服务质量模型和基于市场的服务质量模型。前者侧重过程管理的客观数据，后者侧重受益者的正确“感知”，即服务质量来自受益者的评价。事实上，20世纪90年代提出“全面质量”以来，越来越多学者倾向服务质量是一个“以人为中心”的管理系统，通过空间化的组织结构与职能重组，将供应链、顾客链整合到识别、理解、满足和超越顾客期望的管理活动，最终实现动态的适切性。尽管全面质量管理经历了一些实践失败，但从受益者（社会）角度来看，其能够与组织共享价值和持续学习，随之提升组织卓越绩效的观念逐渐成为现代社会质量管理研究与实践的共识。
最后，公共服务质量概念的本质聚焦于探讨企业管理模式在公共部门的转置或适配问题。新公共管理是企业战略思维（Business Policy Model， BPM）在公共部门的应用，为克服私营部门模式在公共部门置换的缺陷，作为一种新的替代模式——公共价值（Public Value）框架进入研究视域。该框架的基本理念是公共部门管理者应确保管理目标有效实现；为公共部门产出设定专业标准；通过成本收益分析等技术“捕捉”公共价值；运用顾客满意度方法测量公共价值。公共价值框架重构了公共部门提供公共服务的角色，强调要增强公共服务的“内容角色”，构建公共服务的透明度、反馈度、参与性和平等性。国内学者提出的以公共价值为基础的政府绩效治理模型（PV-GPG），就认为行政层面上的服务型政府、法治政府、责任政府和廉洁政府的建设都属于价值建构的范畴。公共服务质量实质上构连了BPM的过程、结果模式和PV框架的公共导向，强调公共部门管理者是回应者、组织者、塑造者、信息提供者和倡导者，强调公共部门与民众的持续有效互动，强调能在政治伦理和公共价值层面感知、测量并反馈民众的公共服务需求，因而是比私营部门服务质量更广泛的质量概念。
（二）公共服务质量的理解维度
关于公共服务质量的研究，现有研究或侧重质量管理的技术过程路径，或侧重质量管理的结果控制路径。如何将公共部门属性“添加”至公共服务质量研究，形构基于公共价值的公共服务质量的识别、测量、控制、反馈、激励与改进机制正是本文试图解决的核心问题。基于此，本文提出了公共服务质量概念的分析框架，确立了三个相互嵌套的理解维度。
其一，公共服务质量的过程控制维度。公共服务质量发展需通过质量过程控制实现可持续改进的质量目标。根据ISO9000∶2000国际质量标准建立的质量管理原则，质量管理的核心是持续改进。伴随公共服务质量观念深化和公共服务管理实践拓展，公共服务质量改进（Public Service Improvement）进入公共管理改革视野。20世纪80年代，美国联邦政府发起了“质量运动”，以全面质量管理持续改进质量作为政府管理改革的目标，改革措施覆盖教育、卫生、公交等公共服务领域，并以立法的方式明确界定各项公共服务质量标准，确保公共服务质量供给过程的可控性。公共服务质量持续改进是一个动态的、系统的、长期的管理过程，其实质意义在于通过类似“质量循环”的公共服务供给过程控制机制确保公共服务质量的稳定性与可靠性。长期以来，追求公共服务质量持续改进几乎是公共服务质量管理的主要内容，也是目前公共服务质量研究的核心。有学者提出，公共服务质量持续改进管理框架研究是公共服务理论和质量管理理论发展的产物。因此，公共服务质量发展的第一维度聚焦在质量管理控制工具的应用，以实现公共服务质量持续改进与提升的目标。
其二，公共服务质量的绩效测量维度。绩效测量是绩效评估的主要构成，甚至有时可以等同于绩效评估。公共服务质量发展通过绩效测量实现质量的结果反馈。尽管在一些学者看来，公共服务质量管理运用全面质量管理促成了组织管理实践的系统性变革，但无论是私营部门还是公共部门，质量管理嫁接到原有的管理结构和系统会面临着诸多困难。于是，在公共服务质量管理实践中，标准化的绩效测量为公共服务质量发展建构了实践性的第二维度。公共服务质量发展的实践源自对公共服务质量改进的客观、标准评价，并根据评估测量结果改进评估模型和提高公共服务绩效。绩效测量不仅是质量的结果反馈工具，也是民众感知公共服务质量的主要来源。如何确定质量标准、理解公共服务质量改进的指标以及注重公共服务质量改进的绩效，这构成了以绩效测量为管理要件的公共服务质量发展内涵。国内也有学者倾向采用“公共服务发展评价”或“公共服务质量评价”的概念。近年来，中国地方政府公共服务质量评价实践一直方兴未艾，成为公共服务质量持续改进的推动力量和主要实践者。
其三，公共服务质量的民众感知维度。公共服务质量发展的核心在于公共部门识别、维护以民众感知为公共服务质量导向的公共价值体系。绩效测量赋予了公共服务质量的技术定义，但却无法彰显并赋予公共部门与民众的互动及其公平正义的基本价值。尽管新公共管理理论倡导顾客导向或顾客回应，但从公共治理角度看，公共服务质量管理工具必须与公共部门自身的价值高度契合。“企业理论用于政府是不够的”，公共部门使用全面质量管理的关注点在于后果、顾客、权力分散、防患于未然和市场机制。萨瓦斯也指出，公平是公共服务供给与分配的重要替代原则，包括公平支付、公平投入、公平产出和公平需求的满意度等规则。公共服务质量发展第三维度的核心要义在于公共部门能否精准识别民众的公共服务质量诉求，以公共部门与民众的良性互动反馈促进公共服务质量发展，从而维护公共部门的公共价值，这亦是最大限度保障民众权利的前提。由此，公共服务质量发展亟须构建以民众感知为中心的服务质量持续改进机制，其质量评估与改进的标准都应以能否维护公共价值为基本准则。
总而言之，公共服务质量发展通过运用质量持续改进的过程控制机制和标准化的绩效测量工具，准确有效感知与识别公共服务质量，以维护公共部门的基本公共价值，从而实现公共服务质量的可持续改进和提升。
二、公共服务质量发展的机制生成
21世纪以来，新公共治理理论的兴起和以大数据、云计算和人工智能等现代信息科技为支撑的智慧时代的到来，正在驱动公共管理的内在逻辑发生变化。受到新公共管理范式的影响，政府执行公共政策由“均值逻辑”转变为“结果逻辑”，驱使政府提供更透明、更高效率和更好质量的公共服务。作为理解公共部门关键的公共服务质量发展也具有了不同于以往公共服务质量管理的新特色。
所谓公共服务质量发展机制是指为满足民众的公共服务质量诉求、实现公共质量不断改进与提升目标而采取的组织运行方式以及相关管理技术、方法和措施的集合。公共服务质量发展本质上寻求的是公共服务供给标准改善的实然状态与民众对公共服务质量期望的满足及其满意度提升的应然状态相统一。公共服务质量发展机制，主要由基于绩效问责与民众参与的混合机制以及公共服务质量循环机制共同衍生而成。
（一）绩效问责与民众参与的混合机制
一方面，公共服务质量评估的客观标准是衡量公共服务质量的关键准绳。公共服务质量是20世纪70年代末以来公共部门绩效评估的重要推动力，也是衡量公共部门绩效的主要指标。随着人民群众生活水平的提高，满足人民群众对更高质量服务的需求成为公共部门的职责，基于数量—质量权衡的公共服务供给标准逐渐成为公共部门绩效评估的重要准则，并在经验与方法上取得了某种一致。基于公共选择假设，公共部门和公共管理者开始注重问责制和绩效评估，寻找能够提高生产力的替代服务供给机制，并且希望能够重构官僚机构，重新定义组织的使命，精简机构流程，分散决策，通过新模式衡量结果与效率，以重组部门体系从而建立更有效的问责体系。因此，公共服务质量发展强化了以服务质量评估结果为指向的绩效问责；同时，公共服务绩效问责机制也推动了公共服务质量的可持续发展。
另一方面，民众的公共服务需求与期望的满足是高质量公共服务的内核。无论是出于完善绩效问责机制还是维护民主公平的目的，民众参与都被视为公共服务质量发展不可或缺的关键因素。在绩效评估及问责指标方面，一些学者主张目前的绩效评估视角主要是基于公共服务提供者的狭窄视角，即回答“政府做什么和怎么做”的问题。由于公共部门提供公共服务和服务对象的普遍性，公共部门绩效评估不仅需回答公共服务供给效率的问题，更需重视公共服务的公平性及公共服务的伦理取向。因此，回应能力应是公共部门绩效评估的重要内容。伴随新公共管理向新公共服务的治理转型，越来越多的公共部门管理者对市场检验在公共部门的广泛应用改变了看法，从关注降低成本和提高竞争逐渐转向对提高监管和民众满意度的关注。作为提升公共服务满意度的途径，民众参与能够帮助政府更经济地吸收民众的价值诉求和偏好，是感知公共价值的必要机制。公共服务质量发展应强调民众参与和服务满意度，以此扩大公共服务质量评估的多元主体参与和提升公共服务的伦理价值。这些研究表明公共服务质量自身蕴含着社会民主公平的正向价值，而公共服务质量发展作为一个动态性的概念则更强调民众参与、质量感知与回应来持续改进公共服务质量，并为构建公共服务质量可持续发展机制奠定公共伦理基础。
（二）公共服务质量的循环机制
公共服务质量理论的发展归根到底是质量管理理论与实践在公共部门的深度移植，涵盖了质量管理中最为核心的部分——质量循环，质量循环以自下而上和直接参与的方式实施纠正产品或服务缺陷。公共服务质量发展是在公共服务供给与绩效评估基础上获得公共服务质量持续提升与进步空间的动态过程，本质上架构了以服务质量为核心的过程再造与绩效改进的内在循环发展机制。如此，公共服务质量循环就成为公共服务质量持续改进的内在逻辑基础。实际上，公共服务质量循环嵌入了公共部门属性与遵循官僚制运行规则的公共服务供给全过程，是公共服务质量发展的关键机制，从根本上决定了公共服务质量发展的基本逻辑与绩效水平。因此，公共服务质量循环机制在公共服务质量发展中“内在”地扮演着保障公共服务质量的重要角色。这一内循环机制主要受到以下三方面因素的影响。
第一，公共部门一线人员的工作直接影响服务质量与组织生产力的持续提升。这一观点几乎是质量循环研究中既有的共识，同时也与公共部门治理创新的一些研究结论不谋而合。所谓质量循环，经典定义是一群做类似相关工作的人采用定期会面以识别、分析和解决工作流程问题。公共服务质量循环依赖一线人员对服务或产品质量的直接操作与体验，从而为公共服务质量持续发展提供客观数据和适用模型。在很多学者看来，质量改进是组织创新变革的重要措施，而质量改进中管理创新的发起往往来自基层。随着以公共服务为核心的公共部门治理创新的兴盛，公共服务质量改进与发展的程度俨然成为全面衡量公共部门创新与变革的重要标志。就公共部门相对封闭的官僚机构属性而言，能否有效提高公共服务一线人员持续关注、分析与改进公共服务质量的积极性从根本上决定着公共部门的服务供给水平与供给质量。
第二，公共服务质量循环创设了结果驱动型的组织内部管理流程。质量循环以一线员工建立质量改进小组的方式逐渐形成分析、评估与改进服务质量的持续推进机制。就组织内部管理运行而言，质量循环创设基于过程管理，其自身带有显著的流程管理痕迹，由此质量循环所关注与分析的服务质量通常是对服务供给过程的质疑。于是，质量循环经常被视为组织内部管理流程的一部分，透过流程管理的要素与过程统合为具有技术属性的管理机制。然而，公共部门应用质量循环技术与机制，其公共服务质量循环不仅仅是技术驱动型的实践，更应是倾向于结果驱动型的制度设计。一些政府的实践例证了质量循环对节约直接成本和提高服务绩效的显著作用。公共服务质量循环在公共部门内部管理流程维度推动了以服务绩效为结果导向的质量发展模型的建构，为公共服务质量持续发展和回应民众的相关需求提供了现实技术条件。
第三，公共服务标准化在服务质量测定与认证方面为保证公共服务质量发展的稳定性设置了约束性条件。标准化源于企业管理创新，目的是期望所建立的规范能在所预计的时间内获得重复性或连续性的质量结果，也可以从供需匹配角度进行界定。无论基于公共部门自身管理完善还是服务质量的供需匹配测定，公共服务质量发展有赖于公共服务标准的严格执行与持续推进。相对于质量循环技术，公共服务标准化不仅是公共服务质量循环的重要组成部分，其以标准化的质量匹配过程实现对民众需求的回应，同时也彰显其“外向”的张力。换言之，公共服务标准化作为平衡公共服务需求的管理手段为评价、测定公共服务质量和满足服务对象需求提供了客观计量的工具。从这个意义上说，公共服务标准化也是解决我国公共产品和公共服务供需矛盾的有效途径。21世纪初以来，公共服务标准化创新已在公共服务质量评价、测定与发展方面开始发挥重要作用，各级政府的诸多公共服务标准化实践也在特定的领域为公共服务质量发展提供了现实路径。
公共服务质量是一个多维度混合的概念范畴，从其发展机制看，遵循了以民众参与为基础的绩效问责机制以及公共服务质量循环机制相互整合和促进的发展路径。虽然这些工具、方法与策略未必能被公共部门全部采纳，但至少为探索公共服务质量发展研究提供了有益参考，这也是理解公共服务质量发展的逻辑指引。
三、公共服务质量发展的现实演绎
如前所述，公共服务质量发展机制试图根据企业质量管理的原则与技术解决公共部门提供公共服务的水平和质量的问题。但是公共部门引进质量管理是否能和政府的日常经验相适应？非营利的公共部门的直接目标是提高公共服务质量与民众满意度，质量与民众满意度对公共部门来说是无需论证的天然职责。但与之矛盾的是，民众满意度、质量发展等服务质量实践不仅与理论和期望之间相差甚远，甚至可能未付诸行动。上述困境实际上就公共服务质量提出了一个关键命题，即公共服务质量发展的现实演绎路径与实际效果究竟如何？正如全面质量管理在企业经历过曲折一样，公共服务质量发展也因公共部门长期以来固化的官僚结构和碎片化权威主义等因素的制约而难以十分奏效。为了解决公共服务质量发展面对的棘手难题，改革开放后我国积极探索公共服务质量发展的途径，在不同阶段制定了各有侧重的政策，并开展了相应的实践探索。
（一）公共服务质量发展的政策变迁
公共服务是公共部门提供的有形和无形产品，也是民众评价政府职能、政府信任与政府合法性的主要来源。为了解决公共服务供给不足、效率低下或质量不高的问题，实现公共服务质量的稳定性、可靠性与持续性，我国公共服务质量发展的政策不断调整和完善，大致经历了以下几个时期。
第一，政策准备期。改革开放以后到20世纪90年代末，是计划经济向市场经济转型的时期，党和国家的工作中心逐步转移到经济建设上来。1992年党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要加快政府职能的转变。政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。1997年党的十五大提出推进机构改革。根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平。确立了社会主义市场经济体制目标后，对如何实现这一目标强调“体制和政策规范化”。这一时期民生和服务问题逐渐受到重视，但对公共服务还缺乏整体性的认识，可视为公共服务质量发展的政策准备期。
第二，政策探索期。2001年我国加入世界贸易组织后对政府职能和政府管理方式转变产生了根本性影响，一些地方政府为应对加入世界贸易组织对经济社会管理带来的挑战，加快了地方政府职能转变，立足点是创造有效率的市场环境，难点是克服越位现象，重点是保证公共产品的有效提供。此后，以公共产品和公共服务为导向的政府职能转变成为相当长一段时间内政府改革的基调。2002年党的十六大确立了推动社会主义市场经济体制转型的政府职能定位，提出要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量。2005年党的十六届五中全会首次提出了“公共服务均等化”原则。2006年党的十六届六中全会明确要求“建设服务型政府，强化公共服务和社会管理职能”，这是首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。2007年党的十七大报告强调要加大公共服务领域投入，扩大公共服务，增强基层政府提供公共服务能力。由此，以建设服务型政府为目标，公共服务管理也呈现细致化、标准化的趋势。因此，这一阶段是公共服务质量发展的政策探索期。
第三，政策形成期。2012年7月，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，主要阐明国家基本公共服务的制度安排，要求创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率。2012年党的十八大报告提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。2013年党的十八届三中全会以来，在推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总体框架下，公共服务质量发展进入新的发展期。2015年，国务院提出推进简政放权、放管结合、优化服务，以创业创新需求为导向，切实提高公共服务的针对性和实效性，为大众创业、万众创新提供全方位的服务，为人民群众提供公平、可及的服务。2017年，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，制定了我国基本公共服务的制度框架，并从均等化角度明确了基本公共服务供给质量的标准，是国家层面开展公共服务质量管理的尝试。因此，这一阶段是公共服务质量发展的政策形成期。
第四，政策深化期。2017年党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其在公共治理领域表现为人民对高质量公共产品与公共服务的要求显著提高，由此进一步提出了如何围绕人民的公共服务需求提供满足其公共服务质量诉求的公共服务质量管理命题。作为系统性、整体性、协调性改革的重要组成部分，以公共服务质量发展为核心策略的公共服务改革俨然构成了国家治理体系和治理能力现代化的一项治理创新。2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，提出要建立健全基本公共服务标准体系，明确中央与地方提供基本公共服务的质量水平和支出责任，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。2019年8月26日，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出了推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局的新的要求，其中一项要求为保障民生底线，确保区域基本公共服务均等化。2020年党的十九届五中全会提出，我国已转向高质量发展阶段，提出了“十四五”时期以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。因此，公共服务的高质量发展正是更好地服务经济社会发展的基础条件，是实现经济社会各领域高质量发展的重要保障。因此，这一阶段是公共服务质量发展的政策深化期。
总之，公共服务从数量观念到质量思维的转变，着重体现了政府管理体制改革要坚持以人民为中心的发展思想，坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，这是扎实推动共同富裕的重要保障，也为新时代公共服务高质量发展提供了政策依据。
（二）公共服务质量发展的实践演绎
改革开放四十多年来，围绕转变政府职能和改善公共服务的政府管理体制改革取得了显著成就，我国初步建立了 “幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的国家基本公共服务制度体系，基本公共服务水平显著提高。但与此同时，也面临着公共需求的增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾。随着公共需求的全面快速增长，政府必须致力于提高公共服务质量，加快建立公共服务体制，不断满足人民日益增长的美好生活需要，更好地保障人民的物质利益与社会福利，不断促进社会公平正义，提升人民获得感、幸福感、安全感和认同感，这也是美好社会满足“人民的现实幸福”的历史独创之处。比如，近年来上海市以高质量发展、高品质生活和高效能治理为目标导向，为满足市民对建设“环境友好、经济发达、文化多元、安全宜居的城市”的需要，重点对环境污染、住房和居住环境、社区养老、就医等公共服务领域的改善和发展进行系统规划建设，在完善公平共享、弹性包容的基本公共服务体系方面取得明显成效。目前，上海市政府把人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，围绕深化完善基本公共服务体系，补齐补强基本公共服务短板弱项，促进基本公共服务标准化、均等化，提升基本公共服务品质和效率，打造了基本公共服务高质量发展的“上海样板”。从中国公共服务质量发展的经验观察看，其实践演绎主要涵盖了以下几种策略选择。
第一，目标责任制管理。20世纪90年代以来，为推进政府管理体制的持续变革，中国地方政府在绩效评估领域积极探索实践。不过，20世纪90年代中期地方政府绩效评估实践兴起的直接原因实则是公共服务质量问题。民众对公共服务质量的要求触发了地方政府从内部行政管理角度重塑基于公共服务的目标责任，并对公共服务的完成程度实施绩效评价。地方政府目标责任绩效管理实践典型是“青岛模式”。2000年，青岛市实施了以“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”为重点的“五项工程”，向海尔等持续成功的大企业学习，提出了目标管理、全面质量管理理念和技术在机关管理的应用。2006年，青岛市委、市政府制定下发了《关于深入开展“创建高绩效机关做人民满意公务员”工作的意见》，首次提出了构建“施政成本低、法制意识强、管理绩效高、服务品质优”的机关治理模式，按照目标管理机制设置政府部门使命、价值观、愿景和战略，明确提高工作效率和服务质量是核心，深化绩效管理是关键。运用目标管理模式设置地方政府目标责任与考核指标对中国公共服务质量发展的意义在于：一是通过绩效评估构连地方政府管理体制改革与公共服务质量的内在一致性，并以公共服务质量作为现代政府问责的重要内容，甚至成为城市竞争力的主要来源；二是目标的设置、执行与监控、 修正与评估全程贯彻了质量控制与管理的思想，公共部门应用目标管理框架内的质量控制机制持续提升了公共服务水平。
第二，民众满意评价。就公共服务质量发展的生成机制而言，民众满意在价值观与方法论方面设定了公共服务质量发展的道德准则。公共服务的民众满意在一定程度是满足公共部门价值和搭建公共部门与民众之间互动关系的实践机制。21世纪初，地方政府绩效评估进入一个重视民众满意度评价的新时期，目标责任考核开始转向多元主体评估，民众满意评价逐渐受到重视。其中，较为典型的是杭州公民导向绩效评估模式和南京万人评议政府实践。但总的来说，以民众满意度为基准的公共服务质量发展还停留在民众对公共服务质量的经验感受层面。当然，在公共部门与民众之间就公共服务质量问题的关系互动方面，民众满意评价仍有着极为重要的参考价值，也是现阶段推动公共服务质量发展的合法性基础之一。伴随互联网+技术和数字政府的发展，公共服务质量互动反馈机制与质量持续改进呈现便捷化、定量化、公开化、实时性等特点，助推了地方公共服务质量在互动反馈中持续改进与发展。由此，民众满意评价的价值导向塑造了公共服务质量的“完整形貌”。
第三，公共服务标准化。政府管理与公共服务标准化是近年来各级政府公共服务质量提升的重要创新实践。理论上，公共服务标准化是在提供公共服务过程中根据公共利益原则设定公共服务标准，实现公共服务质量具体化、公共服务方法合规化、公共服务过程程序化，从而使民众获得一定质量和水平公共服务的过程。实践上，政府完善公共服务职能就需要通过明确公共服务供给与评价的质量标准，促进公共服务以最有效率的方式运转，不断提高服务质量。中国各级政府运用公共服务标准化持续改进公共服务质量的实践主要有两种目标。其一，基于基本公共服务均等化目标的公共服务标准化实践。2010年，中国国家标准化管理委员会发布了《公共服务标准化指南》，规定了公共服务标准化的范围、类型、制定、实施、评价及改进。根据基本公共服务均等化的政府责任，我国在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中均制定了各项基本公共服务供给质量的标准，其目的是以标准化的公共服务质量规定推动底线公平。其二，基于完善公共服务体系和改进公共服务质量目标的公共服务标准化实践。地方政府以公共服务标准化为手段明晰公共服务供给流程、划分公共服务质量权责、建立公共服务质量标准和优化地方公共服务质量。作为直接向民众供给公共服务的主体，地方政府的公共服务质量发展是对公共服务质量外在真实的反映，更有助于契合民众真实的公共服务质量需求。较为典型的如杭州市上城区公共服务标准化实践。
第四，公共服务质量评估。公共服务质量评估构建了感知公共服务质量与客观评价公共服务质量的沟通责任机制。和中央层级政府相比，地方政府公共服务质量的民众感知度更具直接性，不仅为地方政府开展公共服务质量评估创造了现实条件，也有助于地方政府持续改进公共服务的技术质量、职能质量和形象质量。近年来，地方政府出于提高地方政府公共服务质量水平，提升民众对政府的满意度以及吸引人才等诸多考量，积极主动开展了以“公共服务质量评估”为主题的地方政府公共服务质量发展实践。与政府绩效评估、民众满意评价、标准化等策略不同，公共服务质量评估直接围绕公共服务质量的核心内容、民众感知、质量改进等议题，以地方政府公共服务质量持续改进与发展为目标，体现了地方政府公共服务职能的结构性调整，也反映了地方政府公共服务质量治理理念的深入发展。比如2016年浙江省象山县人民政府采用第三方评估开展专项公共服务质量评估。象山公共服务质量评估相应地把评估所涉及的县级机关和镇乡（街道）按民生性公共服务涉及部门、经济性公共服务涉及部门、综合管理服务涉及部门、镇乡（街道）实施分类评估。地方政府公共服务质量评估有助于补齐公共服务质量短板，实现公共服务质量持续改进与发展的目的，提高民众对公共服务质量的满意度。
从总体看，公共服务质量发展是在公共需求全面快速增长和政府加强服务型政府建设背景下持续改进公共服务质量、增强公共服务供给能力和转变政府职能的重要策略选择，也是新时代推进以公共服务高质量发展为重点的政府治理能力现代化的路径选择。
四、公共服务质量发展的问题探讨
公共服务是现代政府的主要职责，着重体现了“以民众权利确立国家治理现代化的根基”，通过政府承担公共服务责任直接反映公民权利主张的满足和国家治理效能的提升状况。公共服务质量发展适应了国家治理体系和治理能力现代化以及全面深化改革的要求，是公共服务能力重塑与提升的关键支撑，反映了公共行政的核心价值与基本精神。虽然也有以公共利益作为公共行政道德准则的解释，但提供优质且公正的公共服务包含着按照公共利益运作的要求，或许能更深刻地阐释公共部门的治理内涵。公共服务质量发展实质上是在公共服务体系和公共行政范畴内形成的一种管理机制，不仅要体现公共行政的核心价值，也要满足公共服务体系的要件。我国从转变政府职能到确立政府的公共服务职能，从公共服务均等化到公共服务标准化，从优化服务到以人民为中心，公共服务质量发展的一些构成要件正在逐步形成，公共服务质量与各类评价体系也逐渐得到重视。然而，从公共服务质量发展的实践演绎看，一些公共服务质量发展的实践还停留在公共服务质量管理要素化阶段，与公共服务质量发展的逻辑框架及生成机制还存在相悖的情况，由此衍生出公共服务质量发展中的悖论性问题。
（一）公共服务质量的有效控制
从目标维度看，质量控制是公共服务质量发展的基础性环节，也是企业质量管理理论与技术方法在公共部门应用的核心体现。因此，公共服务质量发展以质量控制与质量改进为主要生成逻辑。公共部门是公共服务的主要供给者，也是公共服务质量控制的责任主体。现阶段，我国各级政府从公共服务供给者角度加强公共服务质量控制，形式主要有三种：一是基本公共服务均等化。明确各级政府主体推进基本公共服务在不同区域和城乡之间实现大体上的均等；二是公共服务标准化。通过制定行业服务标准、服务收费标准，并向社会和服务对象公开公共服务分类技术标准，实现公共服务质量的标准化控制；三是公共服务供给主体的内部流程再造。近些年来我国行政审批制度改革、“最多跑一次”改革与数字政府建设等都以简化政府行政审批流程手段提升公共服务质量，提高人民群众对政府服务的满意度。然而，与公共服务质量发展的理解维度与生成逻辑相比，当前公共服务质量控制与公共服务质量发展的适配性还有待进一步提高。
按照公共服务质量发展的理论逻辑，公共服务质量控制与质量改进具有内在一致性，两者并不矛盾。但在具体实践中产生了两方面问题：一是公共部门的公共服务质量控制机制不够健全。当前的公共服务质量控制机制侧重服务的效率和成本，缺乏从公共服务质量持续改进视角来优化公共部门自身的运行与管理。与此同时，以质量循环小组、内部流程再造以及服务标准化为主要方式的质量控制技术也未得到全面应用。尤其是质量循环小组，作为内部定期检视公共服务质量的管理方式在地方政府相关实践中还未引入。二是公共服务质量持续改进的命题没有受到足够的重视。公共服务质量发展立足于民众对公共服务需求而持续改进公共服务质量，这是现代政府职能与公民权利相呼应的价值体现。基于公共服务均等化、标准化的制度设计，公共部门在资源有限条件下有可能提供“一种不偏不倚和平等对待”的低标准服务。“人们期望基层官僚能够支持他们的顾客，能够运用其专业技能和知识为他们的顾客提供最佳的服务”，但“社会机构几乎没有充足的资源能使基层官僚最大限度地发挥他们的利他主义精神”。因此，一些公共部门面临的现实选择是如何想方设法降低成本来提供一定类型和标准的公共服务。显然，这种现实状况与公共服务质量持续改进的目标存在相悖的情况。这也带来了公共服务质量发展的现实难题，即质量控制的目的是节约成本还是改进质量？因此，一些公共部门在公共服务质量改进方面还缺乏有效的控制和推进机制。
（二）公共服务质量信息的互动机制
公共部门与企业质量管理理论和实践的根本差异在于其公共价值属性。企业质量管理的测量标准与价值准则以营利为目的，公共服务质量发展主要体现公共利益和公共价值。在公共服务质量发展的逻辑框架中，准确识别、感知、评价与满足民众的公共服务质量需求是公共服务质量发展的核心价值与最高准则。当前公共服务种类的多样性与区域的差异性导致公共服务质量需求呈现多样化态势。尽管在国家层面上进行了标准化技术的顶层设计，由于公共服务质量需求表达机制与识别技术仍不够完善，公共部门自身也缺乏主动识别与感知民众需求的管理机制。因此，这就产生了公共服务质量发展公共价值维度的“短板”，影响了公共服务质量在公共利益与民众视角下的互动与反馈。这方面的问题主要集中在两个方面：
一方面，从民众角度看，公共部门无法准确提供民众需要的公共服务质量信息。民众对公共服务质量感知以满意度评价为主要形式，但公共部门缺乏公共服务质量持续改进的相关信息与反馈机制，这一问题的核心或许是民众参与的问题。在公共服务质量发展中，民众通常被描述为“最终利益相关者和政府服务的消费者”，其对公共服务质量的感知与评价直接反映了公共服务质量水平。然而，政府报告大多是关于工作量、成本、员工数等信息，民众感兴趣的效果或质量信息较为匮乏。通常情况下，这些民众与政府互动的人际关系数据是很难获得或测量的。公共服务质量信息的不对称以及政府与民众表达反馈的互动机制的不完善直接导致了民众对公共服务质量感知的障碍。
另一方面，从公共部门角度看，长期以来较为封闭的官僚系统制约了公共部门主动感知与有效识别“外部”公共服务质量需求的能力。21世纪以来集快速存储、搜索、解释、分析以及预测功能于一体的互联网+政务、政务大数据，通过信息服务与数据挖掘分析重塑了政府组织结构、服务流程以及服务理念，但传统层级官僚制的部门壁垒和碎片化管理弊端仍制约着公共部门感知、识别公共服务质量的即时性与有效性。不仅由于各地存在数据壁垒和大数据挖掘技术能力的差异，还由于对感知识别公共服务质量的重要性认识差异以及政绩考核机制的影响，公共部门判断公共服务质量的理念、技术与机制还有待完善。在数据技术与管理机制不够完善的前提下，绩效评价被视为公共部门感知公共服务质量的直接方式。但是，以民众满意度评价为主的公共服务质量评价对公共部门感知、识别、判断、改进公共服务质量的实际作用还有待商榷。同时，由于公共服务质量测定或衡量上的困难，导致公共部门缺乏服务动机。因此，公共服务质量评价也似乎并不总能达到识别与判断公共服务质量的目标。足见，公共服务质量的感知与识别不仅是一项技术性难题，更面临着公共服务管理机制与绩效问责制度有效实施的问题。
（三）公共服务质量的评估模式
诚然，公共服务质量发展在理解维度与机制生成方面都无法回避作为重要管理要件的“绩效测量”。在公共服务质量控制与结果反馈机制中，绩效测量是标准有效的技术实践性工具，在绩效问责与民众参与的混合机制中发挥着重要作用。这也使得公共服务质量不仅是一个描述性概念，更是一个评价性概念。于是，以“绩效测量”为主的绩效评估与绩效问责就成为阐释公共服务质量标准、衡量公共服务质量与落实质量改进责任的现实管理机制。中国公共服务质量发展的实践演绎总体上是在以绩效评估为隐含逻辑基础上渐进形成的质量管理路径，尽管这一路径包含着公共部门应用企业管理经验改善公共部门绩效的尝试。从目标管理到民众满意评价到专项公共服务质量评估，公共服务质量发展自始至终都紧密围绕着绩效测量技术。虽然公共服务质量发展应致力于公共服务质量的持续改进，以适应以人民为中心的政府治理现代化要求。然而，在政府绩效评估功能被放大的情况下，这也带来了一个困境，即公共服务质量发展与绩效测量的工具、目的关系的倒置现象。
倒置现象产生的公共服务质量发展评估困境有两种情形：一是质量评估替代了公共服务质量改进机制，陷入“为评估而评估”的怪圈。在实践管理层面，公共服务质量发展主要通过设计各类公共服务的供给流程、投入产出、配置效率、民众满意等绩效评估指标，尤其是质量示标在很大程度上凸显了绩效评估与公共服务质量发展的紧密联系。虽然公共服务质量的持续改进有赖于政府绩效评估的推动，但绩效评估模式不能替代公共服务质量改进和发展的目的，更不能将绩效评估等同于公共服务质量发展。但现有的公共服务质量评估实践显示，在量与质、评价与反馈方面并不能真正体现公共服务质量的持续改进。二是尚未建立系统的公共服务质量持续改进的评估体系。当前的绩效评估机制主要是对已有的公共服务质量进行测量，大部分属于现状评估。无论是综合绩效评估模式还是公共服务质量指数的专项评估模式，现状评估虽可服务于公共服务质量持续改进，但实际上缺乏“质量持续改进”的评估，亦无法体现公共服务质量持续改进的发展性目标。而本文所构建的公共服务质量发展框架最终目的是构建公共服务质量持续改进和提升的规范制度，以推进公共服务质量在国家治理体系和治理能力现代化框架内的可持续发展。从各地目前公共服务质量评估实践来看，现状评估的结果对公共服务质量持续改进或有裨益，但整体上仍尚未探索出较为合适的公共服务质量持续改进的评估模式。
总体而言，中国公共服务质量发展在公共服务质量的过程控制、互动机制与评估体系等方面还存在需要改进的空间，其公共服务质量持续改进与发展的生成机制也有待进一步完善，这也是当前公共服务体系建设的重要任务。
五、公共服务质量发展的路径选择
公共服务质量发展的目的是为公共部门如何向民众提供符合期望标准的公共服务并致力于持续改进公共服务质量和提升民众满意度方面进行机制构建与体系优化。尽管公共服务并不是一个全新议题，但公共服务质量发展将企业质量管理与公共服务、公共治理等各种元素以机制整合方式结合在一起，勾勒出过程控制、结果反馈、价值创造的质量分析维度，拓展了公共服务质量管理、公共服务质量改进的技术性内涵，赋予公共服务质量静态与动态、工具与目标、技术与行政相结合的价值意蕴。中国各级政府公共服务质量发展的现实演绎表明，公共服务质量发展在标准化、均等化、绩效测量等方面均有成功的实践探索，为公共服务质量的可持续发展提供了经验借鉴。然而，与公共服务质量发展的理论建构与机制设计的要求相比，与现阶段国家治理体系和治理能力现代化、全面深化改革和以人民为中心发展思想的要求相比，公共服务质量发展的路径仍需进一步优化，更需深层次与新时代中国特色社会主义建设的语境紧密契合，以满足人民对美好生活的向往。
（一）强化以公共服务质量循环为基础的过程控制
公共服务搭建了供给者与需求者之间关于公共服务责权关系的互动渠道，本质上公共部门的公共服务能力决定了公共服务投入与产出、供给效率与效果包括质量之间的关系。公共服务质量发展的逻辑性基础即公共部门自身所形成的质量过程控制机制，从根本上决定着公共部门能否有效的供给、供给是否符合民众质量预期标准以及能否持续地改进公共服务质量。然而，实践层面公共服务质量过程控制恰恰是公共服务职责履行最为薄弱的环节。如果公共部门内部尚未构建起系统完善的公共服务质量循环控制机制，自然就会成为公共部门持续改进公共服务质量的障碍。如何构建公共服务质量的内循环机制和加强公共服务质量的过程控制，这不仅是公共服务质量发展的支撑，更是公共部门履行公共服务职责以及推进自身管理体制与运行机制改革的关键。
一方面，要建立公共服务质量的内循环管理体系。公共服务质量发展是建立在标准、可控、可测的公共服务质量循环体系基础之上，服务质量可循环、可保障是其可持续改进与发展的基础。供给公共服务的主要是公共部门，如果要建立公共服务质量的内循环管理体系，需要为公共服务供给部门设计扁平化结构，满足公共服务质量内循环的组织条件。公共服务供给类型具有多元化、复杂化的特点，同时，公共部门上下层级与部门功能分割可能会导致无法有效保证公共服务质量的问题。从公共服务质量内循环的路径重塑公共服务供给机构的结构与功能，以公共服务质量为设计思路探究公共服务标准化运行的扁平化结构与公共服务质量控制的职能设置，以提升公共服务供给效率与质量，确保公共服务质量与各级政府公共服务职责相一致。另外，在公共服务供给部门建立质量循环管理机制，通过建立质量循环小组的方式定期对公共服务质量进行检视。一线公共服务人员是直接感知、识别公共服务质量需求的群体，公共服务质量内循环的控制机制在很大程度上有赖于这些人员的直觉感知与现场体验。与此同时，随着大数据技术应用的扩散，地方政府部门也能以数据挖掘与行动预测的方式即时地监测公共服务质量控制流程。当然，在与民众互动的过程中，技术方式并不能完全替代经验与对话的作用。因此，通过建立规范有效的公共服务质量循环小组，能够为公共服务质量发展提供直接、真实、可靠的改进依据。
另一方面，要加强公共服务质量的过程监督和控制。公共服务质量发展的过程控制是公共部门建立公共服务质量管理流程和监督、改进公共服务质量的重要机制设计。如何确保公共服务质量过程控制机制的有效性，亟须重视以下三方面的工作：一是明确公共服务质量的综合标准。质量过程控制的严谨性与服务质量结果的可控性有赖于公共服务的技术质量标准。公共服务质量标准不同于一般标准，不仅需要明确公共服务质量保障的投入产出与生产过程标准，还需建立相应的民众评价标准。因此，公共服务质量综合标准是技术、管理和社会标准的整合化和体系化。当前的公共服务质量标准更多强调的是投入标准，而对服务质量过程、服务质量结果的重视还不够。二是细化公共服务的分类质量标准。在实践中，一些政府部门或许出于成本考虑，往往会“牺牲”公共服务的质量。但新时代我国社会主要矛盾的变化带来了对公共服务质量更高的需求，公共服务无论是政府直接供给还是公私合作生产，都应分类制定不同的公共服务质量标准，以确保不同的公共服务质量标准的细化、精准与可控。三是建立健全质量过程控制的公开透明监督机制。公共服务质量过程控制机制的内核是公共部门管理机制的“内向型”完善，而有效的质量过程控制有赖于向服务接受者公开质量供给流程、公共服务质量标准、质量责任部门以及考核结果。民众参与公共服务质量过程控制体现了“以人民为中心”的基本价值，集中反映了现代社会民主政治发展的要求。公共服务质量过程的流程化、标准化、透明化为公开监督公共服务质量创造了良好条件，而建立健全公开监督机制才能从制度上保障公共服务供给的规范性、有效性与公共性。
（二）构建公共部门与质量感知之间互动与持续改进的机制
公共服务质量发展是公共部门借鉴企业质量管理方法改进和提升公共服务质量的管理模式创新。政府创新通过更多地回应民众和服务对象需求和意愿的创新机制，可以帮助政府再次获取合法性。因此，政府创新也被视为一种价值创造机制。作为现代政府创新的主要领域，公共服务质量发展在公共服务质量的需求识别与质量感知方面推动公共部门与民众之间新型互动关系的建立，同时以公共服务质量观念与责任机制重塑公共管理价值，以此成为公共部门“公共性”的象征。要优化公共服务质量发展的路径和系统构建公共服务质量发展机制，当前需重点把握两方面工作。
一方面，要建立公共服务质量感知的互动机制。“质量感知”是质量管理理论与实践的重要内容。公共管理领域的质量感知包含着互动、有效、全面、民主、公平等基本价值准则，且以公共服务质量为介质构连了公共部门与民众之间的互动关系。完善的公共服务质量感知机制是公共部门制定公共服务质量标准和在财政资源制约条件下选择公共服务供给主要标准的依据。建立公共服务质量感知互动机制的途径，一是要从公共服务需求者角度出发识别公共服务质量需求。尽管公共服务质量受制于财政投入约束，而在有限的财政资源约束下如何实现公共服务质量供给与公共服务质量需求实现精准匹配是公共服务质量发展的关键问题，也是衡量公共服务能力的主要指标之一。对此，公共部门要掌握民众对公共服务质量的“期望标准”，以此作为制定公共服务质量标准的依据。同时，互联网+政务与数字政府建设应重视挖掘与识别公共服务质量潜在需求，通过公共服务的科学决策以保障供给质量与民众需求精准一致，从而提高民众对公共服务质量的满意度。二是要从公共服务供给者角度出发为民众提供感知与了解公共服务质量的途径。民众对公共服务质量评价的信息有可能源于不同的渠道或体验时的第一印象，这就需要公共部门为民众提供全面感知与客观了解公共服务质量信息的途径，各类公共服务质量的数据和信息应客观、完整与真实。同时，各级政府更需提供符合质量标准的各类公共服务，以实现“直觉体验”与“经验数据”的统一。
另一方面，应建立基于民众质量需求的公共服务质量持续改进机制。公共服务质量发展的目的在于持续改进公共服务质量，满足人民群众对美好生活的期盼。质量控制与民众满意度评价为主的质量测量都是满足民众对公共服务质量需求的手段。新时代公共服务质量发展要以感知、识别与满足公共服务质量需求为出发点，促使公共服务质量标准、质量结果与民众质量预期相匹配，从而提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。在这个意义上，公共服务质量发展不同于单纯的质量改进，其主要推进措施包括两个方面：一是增强公共服务质量需求与公共服务质量持续改进的关联度。公共服务质量标准需以民众的公共服务质量预期为基准，公共服务质量持续改进也应以民众对公共服务质量需求的扩大为依据。现阶段，民众对高标准高质量的公共服务提出更高要求，公共部门应灵敏识别公共服务质量需求变化的趋势，及时改进公共服务质量，推动公共服务质量发展。二是增强民众对公共服务质量持续改进的信任度。应建立公共服务质量持续改进的反馈机制，保障人民群众在公共服务质量持续改进中的主动作用，系统构建公共服务质量持续改进机制，这也是现代公共部门公信力的重要来源。
（三）建立公共服务质量持续改进与发展的绩效评估体系
21世纪初以来，我国各级政府越来越重视绩效评估工作，政府绩效评估指标体系越来越多地涵盖了公共服务的内容，但是这些公共服务的指标主要侧重公共服务的数量，缺乏对公共服务质量的关注。目前我国已进入新时代和高质量发展阶段，公共服务作为现代公共部门的核心职能，如何建构公共服务质量持续改进与高质量发展的绩效评估体系直接关系到公共服务职能与政府职责的履行程度。因此，要构建公共服务质量持续改进与发展的绩效评估体系，要从以下两方面进行突破。
一方面，要重视建立公共服务质量的评估指标体系。公共服务质量以“质”和“量”的概念形成对公共服务的界定，其自身蕴含着对公共服务的投入、产出、结果进行测量的基本内涵。企业质量管理通过建立严格规范的产品或服务标准作为质量监控与质量评价的准则，而建立公共服务质量的评估指标体系则更显复杂艰巨。一是应建立公共服务质量的国家评估指标体系。从顶层设计角度完善公共服务质量的评估指标内涵，建立公共服务质量相对统一的标准，以便各级政府落实公共服务质量责任。公共服务制度与质量水平的统一衔接需要进一步确立国家层面的公共服务质量评估指标体系。二是应建立不同领域和类别的公共服务质量评估指标体系，在明晰公共服务质量内涵的基础上，建立专门、专项的公共服务质量评估指标体系，将其与政府绩效评估综合指标体系相区别，逐渐确立公共服务质量的地位。三是应建立和完善公共服务质量的技术标准。2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，强调要“推进城乡区域基本公共服务制度统一，促进各地区各部门基本公共服务质量水平有效衔接”。通过标准化工具细化公共服务质量的技术标准，分区域、分类别、分阶段、分部门明确公共服务质量的评估指标，使公共服务质量可控制、可测量、可预期、可持续。
另一方面，要建立完善公共服务质量的绩效评估机制。一是明确公共服务质量评估的主管部门。公共服务质量改进与发展是一项持续的政府功能性目标。对此，各级政府应确定主管政府绩效评估的机构或财政部门等为公共服务质量评估的主管单位，具体承担公共服务质量评估工作，以推动公共服务质量评估规范、有序地进行。二是提升公共服务质量评估的社会参与度。公共服务质量评估有赖于民众对公共服务的感知。民众满意度评价是保证公共服务质量评估社会参与的主要途径。民众通过参与公共服务质量评价，从而影响公共服务质量的持续改进和发展的进程，这也是公共服务质量评估的公共价值所在。三是明确公共服务质量发展的责任。公共服务质量是理解现代政府公共服务职能的内核所在，公共服务质量评估是科学测量公共服务供给状况与质量结果的工具，其评估结果凸显了公共服务质量发展的责任和方向，并通过责任制度将质量评估结果的整改措施落到实处，真正实现公共服务质量可持续改进和发展。
结语
我国已经全面建成小康社会，这对深化政府管理体制改革与政府治理现代化提出了全新挑战和要求。政府提供高质量的公共服务并建立持续的公共服务质量改进机制不仅是公共部门“公共性”的象征，是高质量发展阶段进行转型升级、增加民生保障有效供给的重要手段，更是实现共同富裕、维护社会公平正义的迫切需要，本质上体现了现代政府部门向服务型政府治理方式转型的内在要求。党的十九大报告提出，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。公共服务质量发展正是在以人民为中心的发展思想引领下，构建政府核心职能——公共服务的质量控制、质量测量、质量评估的理论分析框架与实践机制。近年来，大数据、云计算和互联网等现代信息技术推动了数字政府建设，通过大数据技术赋能公共服务质量控制、质量感知、质量评价以及质量决策的精准性和科学性，其价值契合了公共服务质量发展的内在逻辑，因此，基于大数据的公共服务质量管理创新也为公共服务质量发展提供了新路径。总之，公共服务质量的可持续改进与发展，有助于更好满足人民日益增长的美好生活需要，有助于推动国家治理体系和治理能力现代化。