山区县域是我国积极应对人口老龄化的重要场域。景宁县作为浙江省山区县，老龄化程度较高、地理环境特殊且人口结构复杂，养老服务面临多重挑战。为此，该县以全国县域养老服务体系创新试点为契机，构建“2+4+N”养老服务布局，创新多元化服务模式，推动智慧养老服务发展，强化人才队伍建设，取得显著成效。但仍存在服务质量待提升、资源配置不均衡、服务覆盖有盲区等问题。在此背景下，我们提出政策引导、资源整合、服务升级、设施改造、人才培养等五方面优化路径，为山区县域养老服务体系高质量建设与发展提供借鉴与参考。

一、引言

积极应对人口老龄化是当前经济社会发展的必然要求，已上升为国家战略。浙江省作为经济发达省份积极响应国家战略，在养老服务体系建设方面积极探索，成果斐然。景宁县作为浙江省22个山区海岛县之一[1]，老龄化问题日益凸显。根据有关资料，2005年底，全县60岁及以上老年人口为22929人，占总人口的12.9%[2]；2020年第七次人口普查数据显示，60岁及以上老年人进一步增长至3.26万人，占总人口比重19.23%[3]；截至2025年7月60岁及以上老年人增至38539人，占总户籍人口的23%，老龄化程度不断攀升[4]。

二、景宁县养老服务体系建设现状

（一）建设背景

在此严峻形势下，景宁县以全国县域养老服务体系创新试点为契机，秉持“城乡协同”“普惠均衡”的原则，致力于打造山区养老“幸福共同体”，探索适合自身发展的养老服务体系建设之路。

（二）建设举措及成效

一是构建完善的设施布局体系

景宁县建成了以城南“一老一小”综合服务中心和城北老年医养综合服务中心为核心，4个片区康养院为着力点，N个“嵌入式”服务点为补充的“2+4+N”养老服务布局。这种布局实现了“城镇集中式、社区嵌入式、农村就近式”养老服务供给，有效提升了养老服务的可及性[5]。以“嵌入式服务点”梧桐乡养老服务中心为例，不仅提供了休闲娱乐和膳食服务，还设立康复护理室，每周三邀请卫生院医生坐诊，实现医养结合，同时开设理发室、洗衣房等，为老年人提供全方位养老服务。

二是创新多元化服务模式

首先是居家上门服务精细化，率先组建“山区养老管家”队伍，推出涵盖助餐、助医等的“十助”模式，主要通过政府托底、机构派单提供日常探访、健康护理等服务。目前，景宁已实现全县136个行政村全覆盖，为2.6万老年人建立健康档案，服务超50余万人次[6]；其次是流动服务常态化，采办“流动智慧医院”“流动供销共富车”等，按乡镇片区每周进村入户，提供助医、助购、代销等服务，累计服务偏远自然村2.2余万人次[7]。最后是推行互助养老模式，2025年以来，6个乡镇试点推行“加双筷子”邻里互助模式已初显成效[8]，村民自愿设点、县里发放补贴，解决高龄独居老年人吃饭难题，目前已设8个互助点，服务近30余名老年人[9]。

三是推动智慧养老服务发展

景宁县通过数字赋能养老，建立“畬乡爱老”智慧服务平台。同时进一步细化服务标准，创新建立“三个一”基础服务清单，为山区老年人筑牢日常照护防线[10]。“三个一”清单明确规定：养老管家需每天给负责的老年人打一通问候电话；每周上门开展一次健康监测；每月至少提供1次专项服务。为保障服务落地，省民政厅专项出资，为每位山区“养老管家”统一配置标准化护理包，满足服务场景需求。养老管家在服务过程中，将健康监测数据通过移动终端实时上传至“畲乡爱老”智慧服务平台，平台会同步推送至老年人家属和乡村签约医生的手机端，最终形成智慧化守护链条，实现山区老年人健康智慧化守护。

四是强化人才队伍建设

景宁县当地老龄化程度高，高龄、失能老年人数量持续增加，对专业照护的需求日益增长。同时，稳定的人才队伍是提升养老服务质量、支撑养老服务体系建设的核心。因此，县民政局联合县人力社保局加强养老护理职业技能培训，截至2023年底，开展养老服务领域照护专业职称评审工作2次，确认照护员3名，通过市级评审助理照护师5名，打通养老照护人员职称晋升通道。开展养老护理相关职业技能培训28期，培训1278人次，新增持证护理员295人。2024年首期养老护理职业技能培训完成并新增初级持证护理员144人[11]。每万名老年人拥有持证养老护理员26.1人，位居全市第一[12]。

三、山区县养老服务体系优化发展路径

当下，山区县域养老服务体系仍存在一些不足：一方面，服务质量有待提升，乡村“空心化”导致人才短缺，医疗护理专业性不强，缺乏针对重病、危病及康复的深度服务内容；另一方面，资源与机制双重制约突出，资金依赖政府投入，市场空间被挤压，导致社会参与不足；再者，传统养老观念制约服务接受度，福利依赖与责任边界模糊并存，邻里互助难可持续；此外，特殊地理与社会环境进一步加剧服务困境，行政区划与地形限制资源流动，“潮汐式”返乡导致设施闲置，山区养老服务覆盖存在盲区，失独、残疾等特殊群体缺乏个性化照护方案，整体发展面临系统性瓶颈。

山区县域的养老服务体系建设，既不能简单复制城市模式，也无法照搬平原县域经验，需要立足“山区特性”构建系统性解决方案。为此，结合景宁县的实践探索，从政策引导、资源整合、服务升级、设施改造、人才培养这五方面形成山区县域养老服务体系优化发展路径。

（一）强化政策引导，构建制度支撑体系

政府应发挥主导者与制度设计者角色，将养老服务体系建设深度融入县域经济社会发展规划与乡村振兴战略，注重养老相关产业发展。通过制定精准化、差异化政策，设立稳定增长的财政专项资金，重点对养老服务基础设施、困难老年人兜底保障及普惠性基本医疗服务进行扶持。关键在于建立严格的考核机制确保政策落地与资金效能，让更多山区老年人享有可及、可负担的基本生活与医疗保障，体现社会公平正义。

（二）整合多元资源，优化服务供给网络

构建“政府主导、家庭尽责、市场参与、社会合作”的多元供给格局。首先是整合家庭与社区资源，强化家庭基础作用，通过发放护理补贴、提供技能培训提升家庭照护能力；在乡镇/村级实体化建设社区养老服务站，提供日托、助餐、文娱等就近服务。其次是激发社会力量活力，鼓励社会资本投资建设运营养老设施；培育扶持本地社会组织。最后是针对地理劣势，推广远程医疗平台解决看病远、看病难等问题，但同时要注重通讯网络配备。

（三）创新在地化服务模式，满足多元需求层次

服务模式需紧扣山区实际与老年人需求层次，不同经济发展状况的山区县内老年人认知层次不同，对于服务价值的认可度不同。因此，需要实地调研老年人真实需求，适当推动服务从单一照料向综合化转变，同时要避免资源过度集中和浪费。具体而言，可根据需求在县、乡（镇）不同层级医疗机构专设老年病科/康复区，推动乡镇卫生院与养老机构深度合作，实现“养中有医、医中融养”；常态化组织乡村特色文娱活动；搭建平台鼓励青壮年参与社区治理/志愿服务；重点发展低成本、可持续的在地化模式，如互助养老等。

（四）攻坚基础设施短板，提升全域服务可及性

基础设施是服务落地的基本载体。首先需要聚焦养老基础设施提质，投入资金对老旧乡镇养老机构进行适老化改造升级，提升可住性；在交通相对便利的节点建设养老服务中心，辐射周边乡村。其次是织密村级服务网络，在人口聚集村落设立微型养老服务点，提供基础服务。此外还需破解可及性难题，组建配备基本医疗和照护设备的专业流动服务队，定期巡访偏远散居老年人。最后是加快修建连接偏远村的“最后一公里”公路，优先保障养老机构和服务点的通信网络覆盖，为智慧养老和远程医疗提供网络基础。

（五）构建“引育用留”人才链，打造专业化服务队伍

人才是养老服务建设体系运行的核心动能。首先是引进外部专才，通过住房补贴、薪资激励等政策，吸引护理员、社工、医生赴山区工作；建立与城市机构的人才合作机制（专家定期巡诊、派驻等）。其次是培育本土人才，依托本地职校开设养老护理、康复等专业定向班；对村干部、村医、现有服务人员开展常态化、实操性技能培训。最后是壮大志愿力量，系统化招募、培训和管理本地志愿者，提供情感陪伴、“一对一”等补充服务。人才链的关键在于建立可持续的激励机制和职业发展通道，降低人才流失率。

向上滑动阅览

[1] 王逸飞. 浙江官宣三地调出山区海岛县名单[EB/OL]. (2025-05-28)[2025-08-27]. https://www.zj.chinanews.com.cn/jzkzj/2025-05-28/detail-iherwavp3991100.shtml.

[2] 景宁畲族自治县发展和改革局. 景宁畲族自治县“十一五”老龄事业发展规划[EB/OL]. (2021-09-13)[2025-08-27]. https://www.jingning.gov.cn/art/2021/9/13/art_1229631961_4729837.html.

[3] 景宁畲族自治县民政局. 《景宁县关于进一步完善养老服务体系资金补助办法》政策解读[EB/OL]. (22023-12-11)[2025-08-27]. https://www.jingning.gov.cn/art/2023/12/11/art_1229437988_2500518.html.

[4] 景宁养老课题调研会议材料.

[5] 澎湃新闻. 丽水景宁：探索三个“一体化”路径创新农村“就近式”养老服务供给模式 [EB/OL]. (2025-01-03)[2025-08-27]. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_29837446.

[6] 梁亮,徐丽雅,刘婷. 改革微故事：到村助浴，上门送餐，邻里互助让山区养老服务触手可及[EB/OL]. (2025-06-18)[2025-08-27]. https://news.hangzhou.com.cn/zjnews/content/2025-06/18/content_9019666.htm.

[7] 浙江民政. 丽水景宁：探索三个“一体化”路径创新农村“就近式”养老服务供给模式[EB/OL]. (2025-01-06)[2025-08-27]. https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU1ODAzMTg0NA==&mid=2247506238&idx=1&sn=6e9f0fd89f5bd6ad81d394226a267e16&scene=0.

[8] 周妍. 浙江景宁“加双筷子”破解孤寡老人吃饭难[EB/OL]. (2025-06-27)[2025-08-27]. https://www.xcgbb.com/ckwq/202506/t20250627_8499347.shtml.

[9] 梁亮,徐丽雅,刘婷. 到村助浴，上门送餐，邻里互助让山区养老服务触手可及[EB/OL]. (2025-06-18)[2025-08-27]. https://www.toutiao.com/article/7517065496341103155/.

[10] 柳素景,金武忠. 景宁县做强“三支队伍”全力构筑山区养老幸福图景[EB/OL]. (2024-05-09) [2025-08-27]. http://szjj.china.com.cn/2024-05/09/content_42783079.html.

[11] 景宁畲族自治县民政局. 景宁畲族自治县民政局关于对景宁畲族自治县政协十届三次会议第146号委员提案的答复[EB/OL]. (2024-07-04)[2025-08-27].

https://www.jingning.gov.cn/art/2024/7/4/art_1229722591_70774.html.

[12] 景宁畲族自治县人民政. 牢记嘱托感恩奋进|聚力民生优享景宁群众幸福指数稳步走高[EB/OL].(2024-07-12)[2025-08-27].

https://www.jingning.gov.cn/art/2024/7/12/art_1377275_59075952.html.

作者简介：

庄汝龙，宁波大学商学院副教授、特聘研究员，硕士生导师，浙江大学访问学者，中国区域经济学会理事，中国技术经济学会高级会员，中国地理学会会员。宁波开放型经济研究院、宁波大学区域经济研究基地和中东欧经贸合作研究院骨干研究员。主要研究领域为区域与城市经济、资源环境经济等。目前，主持和承担国家级、省市级科研项目40余项，在国内外知名学术期刊发表论文40余篇。同时，在浙江大学出版社、商务印书馆、中国社会出版社出版著作3部。2020年被认定为宁波市高层次人才。2024年入选宁波市甬江人才工程领军拔尖人才项目。

金玲，宁波大学商学院，研究方向为养老金融与养老服务体系建设。

课题信息：本文系“社科赋能山区海岛县高质量发展行动”研究成果（课题信息：2025年浙江省社科规划“社科赋能行动”专项课题预立项课题：景宁县推进全国县域养老服

来源：之江策