党的二十大报告指出，深入实施区域协调发展是优化发展格局、构建优势互补、实现高质量发展的一项重要举措。“山海协作”工程是浙江为解决区域发展不平衡不充分难题而实施的重要举措，它为山区县和发达区县之间架起了结对帮扶的桥梁。浙江省第十五次党代会报告也提出要打造“山海协作”工程升级版。山海协作“科创飞地”作为飞地经济发展的亮点，是浙江山海协作的延伸和创新。通过“在外研发+本地制造”的创新模式，它加速构建起了“创新研发、成果孵化、产业化落地”的产业链条，近些年不断拉动山区县的加速发展。然而，仍存在新的发展动能和可持续机制未能得到有效解决的问题，亟待通过优化营商环境来激发科技攻坚活力、有效整合双端资源要素，以夯实建设共同富裕示范区的制度基础。
本文根据浙江“一号改革工程”的工作要求，聚焦“科创飞地”这一主要载体，通过问卷调研，在模糊集定性比较分析（fsQCA）方法发现问题的基础上，通过先进载体对标，提出了优化提升双向互通营商环境的若干亮点建议，以供参考。
随着交通运输、产业配套和生态治理成本的不断提升，单纯转移生产的传统飞地发展模式逐渐式微。相反，科技创新成为经济高质量发展的核心趋动力，创新要素不足的地区开始向中心城市输出飞地。在这种新情境下，浙江首个山海协作科创飞地“衢州海创园”在杭州建成开园。2017年，国家发改委等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，为飞地经济的发展提供新的有力支撑。2018年初，浙江省委出台《关于深入实施山海协作工程促进区域协调发展的若干意见》，以“科创飞地”为代表的反向飞地模式进入了加速发展阶段。为进一步推进山海协作发展，探索建立起跨区域、跨地域、跨领域的山海协作“飞地”互通模式，2021年，浙江出台了《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》，对飞入地应承担的责任提出了更高的要求。在浙江致力于发挥山海优势、增进输血和造血功能的过程中，营商环境的好坏将直接影响到山海协作“科创飞地”双向互通机制的构建，进而影响浙西南山区实现高质量发展。鉴于此，如何优化提升营商环境将成为至关重要的新课题和新挑战。
深入推进营商环境优化提升被列为“一号改革工程”，这是助力浙江经济高质量发展的重要决策部署。2019年，浙江14个部门制定了《浙江省优化营商环境办理破产便利化行动方案》，以深入推进“最多跑一次”改革。2020年，浙江省发改委等9部门推出《浙江省实施优化营商环境“10+N”便利化行动方案》，以“一件事”为抓手，提升营商环境“10+N”指标便利化程度。2023年初，浙江省委省政府的工作报告提出深化重点领域关键环节改革，打造一流营商环境升级版，到2025年全力打造营商环境最优省，在中国式现代化新征程上再创浙江发展环境新优势。同时，《杭州市优化营商环境条例》也对优化营商环境工作提出要求，要做到考核有位次，确保省市晾晒考核指标争先进位；做到企业有感受，切实破解一批制约企业发展的难点堵点问题；做到成果有亮点，积极打造具有辨识度的改革特色项目。
如何根据“一号改革工程”的意见，在区域协同发展中实现生态、产业、区位、市场、人才和政策等优势的强势互补和持续释放，打造新时代山海协作“科创飞地”的浙江经验，探索双向互通的营商环境优化提升的新路径，亟需共同关注与探讨。
（一）山海协作“科创飞地”双向互通中营商环境的特殊性分析
新兴产业的快速发展促进了营商环境评价体系的优化和更新。传统的营商环境定义为“企业在开办、经营、贸易、执行合同、纳税及关闭等方面遵循政策法规所需要的时间和成本的总和”。2023年，世界银行正式发布了营商环境新评价体系的指导手册和方法指南，该新评价体系将经济活动划分为金融服务、纠纷解决、市场竞争、国际贸易、税收等十个主题，每个主题都从法律制度框架、公共服务和办事效率三个维度进行考察。本文根据浙江“一号改革工程”的工作要求，结合“科创飞地”的特殊性，从政务、市场、生态、人文等方面评估目前“科创飞地”双向互通营商环境。
“科创飞地”作为山海协作飞地经济的发展亮点，是山海协作的延伸和创新，具有如下发展特征：第一，产业定位高端。靶向新材料、装备智能制造、数字经济等战略新兴产业，“山海”两端围绕产业联合、要素联通与联动等核心任务，促进“山海”间要素双向流动，通过“逆向创新”发展飞地产业经济，助力山区县共同富裕。第二，功能定位明确。依据飞出地的产业需求，“借地”开展研发创新和成果转化，通过“在外研发+本地制造”的创新模式，加速构建起全产业链条。第三，科创资源精准。明确飞出地的创新要素稀缺领域，找准资源富集地区，加速整合，加强项目招引储备，积极寻求与飞入地研究院、高等院校开展科技项目合作，设立科创孵化器、孵化园、服务平台等载体，积蓄充足发展后劲，有效促进山区县实现高质量发展。第四，支撑体系完备。具体分为以下四点：一是顶层设计要求高，为实现“科创经济”可持续发展，两地政府需着力完善深度合作机制、属地管理融入机制、双方利益分享机制、组织机构和工作机制，以及关键领域的制度设计；二是两地融合度要求高，“创新研发、成果孵化、产业化落地”中的科创成果承接平台构建均依赖于双方多层次互信互通的机制建立；三是创新要素集聚性高。“科创飞地”载体对全产业链服务有着较高的需求度；四是需要灵活与完善的落地激励机制加以保障。
（二）山海协作“科创飞地”双向互通中营商环境的现状分析
1. 调研工作概述。根据浙江“一号改革工程”的工作要求，结合浙江省工商联发布的2022年度“万家民营企业评营商环境报告”，以及“科创飞地”相关研究文献，本文对“科创飞地”的核心主体与支持性主体（如双方政府、合作企业、高层次人才、中介机构，以及高校与科研机构等）之间的互动开发机会进行了深入调研。研究人员前往衢州海创园、杭州丽水数字大厦、开化-上城、滨泰智谷、义乌莲都大厦、镇海-龙游等“科创飞地”进行了为期一个多月的实地走访；同时，通过问卷星、微信等平台，借助省发改委、杭州市发改委、金华市发改委、开化县发改局、银江集团等渠道，向入驻上述“科创飞地”载体的科创企业定向发放相关问卷。截至2023年12月底，共收到有效问卷32份，其中问卷包括调研对象的基本情况，如载体层级与规模、飞地权属、所属产业、企业入驻时间与产业化项目数量等（见表1）。
2. 非高回流水平的数据组态分析。使用fsQCA3.0软件对32家飞地载体中的企业数据进行了分析。将频数阈值与一致性阈值分别设置为1和0.8，将PRI一致性设置为0.7。通过中间解与简约解的对比，分辨出了核心条件和边缘条件。最终，得出产生高发展能力的3条具体的组态结果。同时，将结果对象设定为非高发展水平，通过分析得到下表所示的结果，有2种组态路径能够导致非高发展水平（见表2）。
由表2可知，非高水平的项目回流至山区县的路径包括两种类型：构型1（~政府*~合作企业*~高层次人才*~中介机构）与构型2（~政府*~合作企业*~高层次人才*高校及科研机构），这两种构型组合均未实现积极的项目回流至山区县。
（1）构型1：该组态路径表明，无论高校及科研机构参与建设程度如何，只要政府在投资建设与运营管理、高层次人才资源，以及中介机构服务支持主体资源供给上不充足，就无法顺利实现项目回流至山区县。这说明“科创飞地”建设更需要“山端”与“海端”政府的有效融合与顶层制度设计，以及资源的充分对接和多主体力量的共同参与。如果仅由飞出地政府单方主导，并考虑到合作企业能力差异、核心人才流动性、履约成效的不确定性以及服务保障的困难，此均不利于“科创飞地”的效能建设。
（2）构型2：该组态路径表明，无论中介机构参与建设如何，在缺少政府、合作企业、高层次人才支持的情况下，即使高校及科研机构参与了飞地的发展，高水平的项目回流至山区县也难以持续。政策存在空白与不兑现、招引驻点小组获取信息渠道有限、产业链条制约以及土地要素保障存在瓶颈。在此情形下，即使中介机构参与，“科创飞地”的科技创新和高端创业项目的“孵化”等活动也难以顺利开展。
（三）载体案例对标及可借鉴点
本文选取的典型案例包括上海张江科学城、武汉光谷生物城和深圳湾科技园区等。这些地区在构建现代化产业体系的营商环境方面，均采取了多项创新性举措，对全国营商环境建设起到了引领作用，展现出强劲的发展势头。特别是在产业布局上致力于加快发展战略性新兴产业，这与浙江提出的“聚力打造山海协作升级版”的要求高度契合，也与“异地孵化+人才引留”促进飞地产业高新的迭代发展位势高度相似。
1. 上海张江科学城。第一，政府搭建了创投联盟与孵化联盟平台，加快标杆型孵化器的建设，推动创新链、产业链、资金链、人才链的深度融合。第二，由管委会发起，并由中科院各院所、上海中医药大学等多家单位共同参与建设，搭建了科技创新服务、孵化路演服务、设备共享服务等公共服务平台，形成完整的协同创新体系。第三，政府出资购置硬件，联合企业提供技术服务的合作模式，共同打造创新成果转化功能平台。第四，依托实力雄厚的链主企业，构建完整的产业生态。最后，采用“产业引领+基金操盘”市场化基金模式，强化园区内生循环和创新资源流动。
2. 武汉光谷生物城。第一，借助国有资本平台，围绕生物医药各细分领域错位发展布局，成立相应国有园区运营公司。第二，依托“3551人才计划”人才政策大品牌，引进各层次高端人才，造就科研储备。第三，成立有政府背景的创业孵化平台，为缺乏资金与市场支持的拥有自主知识产权的学者，提供全方位一站式创业服务。第四，监管部门与技术单位积极秉承服务企业理念，协同出力，充分满足企业发展需求，推进园区高质量发展。最后，梳理交通网络，改造公共环境，提升市区与园区的公共交通便捷度。
3. 深圳湾科技园区。第一，由国企深圳湾科技发展有限公司牵头，以园区品牌化为核心，深耕园区产业创新生态系统。第二，实行战略性招商，着重提升与园区产业生态匹配度，建立一整套招商评价体系和标准，确保最有成长性、最有投资性和服务价值的中小企业顺利入驻园区。第三，与多家机构合作，推出 SIHC-金融超市，为中小微企业提供多领域的金融服务；同时与南山区政府合作设立人力资源服务产业园，引进专业机构，为园区企业提供人才支持；与南山政府合作成立知识产权联盟，为企业提供相应的专业服务。第四，通过线上平台推动园区实现资源整合。最后，深入实施“领航计划2.0”，强化人才集聚。
（四）优化山海协作“科创飞地”双向互通的营商环境路径建议
1. 政务环境提升行动。第一，对于山海协作“科创飞地”载体，“海端”政府需主动加强制度创新，包括在立法和组织设定等方面采取一系列改革措施。例如，在组织设定方面，建立“区（县）领导统帅、科局长支撑、全系统助力”的专班战队，并选派抽调专业挂职干部和部门骨干力量驻点全程服务，确保真正做到“无事不扰、办事无忧、有事必到”；对于“山端”飞出地载体，更需要植入“飞入地”的强大基因，充分彰显“飞入地”城市精神和理念。第二，两地政府需要协同搭建专门平台来优化环境，并强力推动两地合作共建。重点在于全力全速打造专门平台，以缓解山区县产业基础薄弱、体量小、技术缺、资源少等突出问题，全面优化整体营商环境。第三，飞入地政府需要加强项目招引储备谋划，强化重大项目招引产业细分，充分做好上、中、下游“产业链”的强链、补链、延链工作。其中，优化人才招引政策是尤为重要的一环。
2. 市场环境提升行动。第一，增加金融支持。由飞入地政府牵头，以产业发展为目标，鼓励金融机构积极运用科技手段和专业能力，在保障风险可控的前提下，下沉业务重心，面向优质的中小微和初创企业提供政策和服务支持。第二，国企积极参与。形成市场化企业化的运作机制，探索多方投入的股份合作模式，通过资本合作共享城市发展红利。第三，借力专精特新项目推进强磁场。创造良好的营商环境，吸引头部企业和高端人才回归反哺，为头部企业推出“服务券”，持“服务券”企业可以以较低价格或免费获得相应服务。第四，打造人才集聚的配套环境。借势借力合作协作，推动校地合作、校企共建、人才回归。
3. 经济生态提升行动。第一，鼓励社会资本参与，强化多主体、多领域、多渠道的合作机制。例如，选择具有良好商业升值潜力的研发平台和创业孵化器等园区基础设施，打造各类REITs基金模式。第二，打造高技术交易及技术路演平台。建议由园区管委会或专班牵头，以未来网络、元宇宙、人工智能等未来产业为主题，打造具有展览展示、会议交流、企业路演、技术交易等功能的产业载体平台，并组建专门的公司化运营团队，定期举办常态化项目路演活动，帮助初创企业和初创技术充分对接投资者。第三，积极举办各类企业交流活动。在国家级赛会活动、创新创业挑战大赛系列活动的基础上，进一步谋划飞地创业活动，包括创业者分享会、创业项目对接会等，为创业者提供更多平台，展示他们的创新创业理念，并与投资人、行业专家和成功创业者进行交流和互动，形成良好的创业生态。最后，举办创业主题路演活动和展览。通过创业成果展示、创新科技展览、创新产品发布会等，展示创业成果和创新项目，吸引投资人、媒体和其他创业者的关注。
4. 人文环境提升行动。第一，建立飞入地“营商环境体验官”制度。通过加强政企双向沟通，提升园区孵化企业对于营商环境改善的参与感、责任感与成就感，确保营商环境改革符合孵化平台的经营和发展需求。邀请企业家代表、协会代表、投资工作人员等担任“营商环境体验官”，由飞入地“一号改革工程”专班和区（县）工商联负责区营商环境监督员的选聘、续聘、解聘工作。通过组建多层次、多领域的体验官团队，精准了解企业办事体验和经营需求的难点、堵点和痛点，以及普遍存在的营商环境问题，从而明确下一步改革的重点和方向。第二，发挥飞出地外部企业商会作用，利用好乡贤资源。通过以商言商的方式了解需求，以商安商的方式互通有无。第三，切实站在企业的角度掌握诉求、反馈需求、回应渴求。努力实现政策制定更加对路，整体服务更有获得感。最后，畅通飞地和两地政府的沟通渠道，倡导互动式沟通。利用相关政企沟通平台，强化政企沟通途径。定期邀请工商业联合会、商户、市场主体等利益相关方，开展企业家午餐会、政企沙龙等活动。鼓励和支持园区孵化企业参与涉飞地政策的制定和修改，构建企业家意见诉求直通机制，协调解决营商环境优化过程中存在的问题。
作者简介：吴俊杰，现为浙江树人学院教授、博士、硕士生导师，浙江省“十三五”优势专业建设项目负责人，浙江省一流专业建设负责人，2017 年入选为浙江省中青年学科带头人。国家社会科学基金、浙江省软科学项目、山东省自然科学基金项目，杭州市社会科学基金等基金项目的通信评审专家。主持省级项目12项，发表论文30余篇。
课题信息：浙江省软科学研究计划“多主体互动促进山海协作‘飞地’可持续发展的对策研究”重点项目（2023C25006）
转自“之江策”