由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确，“建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容”。2023年浙江省政府工作报告提出“推进生态文明建设先行示范，打造生态文明高地”“创建国家生态文明试验区”。钱江源—百山祖国家公园是我国首批10个国家公园创建体制试点之一。在国家公园创建过程中，钱江源—百山祖国家公园积极探索，以国家公园创建推动生态文明建设，生态环境得到有效保护，主要断面水质常年保持在Ⅰ、Ⅱ类水；提高了社区原住民的生态环境保护意识，形成了社会公众积极参与共建国家公园的良好氛围；通过创新实践地役权改革，促进生态补偿市场化多元化，推动社区原住民共享生态保护红利，走出了具有山区特色的生态文明建设路径。
1、主要做法
（一）改革集体土地地役权，促进资源统一高效管理
针对钱江源—百山祖国家公园位于人口密集、集体土地占比大、人地矛盾较为突出的现状，钱江源—百山祖国家公园创新地役权改革，为我国南方集体林区推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设创造了经验。一是创新集体林地保护地役权改革。通过地役权改革，林地的所有权仍归属于集体，其地役权则属于国家公园管理单位，林农可获得48.2元/每年每亩的补偿。目前百山祖园区年补偿收入总额达2800万元，有3.23万社区原住民享受到改革红利，农户人均约868元、户均约3800元，村集体年经济收入增加20万以上。钱江源园区实现了占比80.7%的集体林地的统一管理，生态补偿费惠及2.6万余人，从法律层面为集体林地保护地役权提供保障。二是实施农村承包土地保护地役权改革。生产主体在履行“禁止使用化肥农药”等义务前提下，给予200元/亩/年的地役权补偿，相关部门则通过购买服务的方式，落实保底价收购、产品销售补贴、品牌特许使用等政策，促进原住民改变传统生产生活方式，加快生态产品价值实现。“钱江源国家公园集体土地地役权改革的探索实践”成为2021年9月举行的联合国生物多样性大会（COP15）非政府组织平行论坛的19个“生物多样性100+全球特别推荐案例”之一。百山祖园区创新推出林地地役权改革补偿收益质押，把生态产品转化为生态资本，林农只需凭借集体林地地役权补偿收益及其未来的收益就可以申请质押贷款，目前累计贷款已超过5000万元。
（二）创新区域合作和部门协同机制，推动资源系统性保护
一是创新区域合作机制。钱江源—百山祖国家公园涵盖多个行政区，园区内的资源保护和管理涉及多个部门。为避免生态系统“碎片化”，园区创新保护机制，打破行政界限，探索建立区域合作的联动机制，推动资源系统性保护。钱江源园区位于开化县，为实现国家公园生态系统的完整性保护，钱江源园区与毗邻的江西、安徽所辖三镇七村，以及安徽休宁岭南省级自然保护区签订合作保护协议，成立钱江源国家公园生态共建联盟、成立首个实体运行的跨省联合保护站、建立省际联合保护哨卡点，大力开展跨行政区域合作保护，创新设立考核激励机制，实现省际毗邻镇（村）合作保护模式全覆盖。二是创新部门协同机制。突破部门壁垒，创新部门协同机制。百山祖园区坚持依法治园理念，建立司法联动保障机制，制定丽水市《“一支队伍管执法”进百山祖国家公园实施方案》，相关部门分别出台相应的实施意见或方案，构建“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”体系，成立钱江源—百山祖国家公园龙泉、庆元、景宁分区综合行政执法队。钱江源园区建立钱塘江流域司法联动机制，共同保护钱江源生态，并与金华、杭州、嘉兴等六地签订流域环境资源司法协作宣言，破解国家公园跨部门、跨区域联合综合执法难问题。
（三）数字赋能管理精细化，助力生物多样性保护
依托数智赋能，开发了国家公园生态保护集成应用系统，对国家公园范围内的生物资源、生态环境等实现“天空地”一体化全方位管理、全天候监测。一是通过“数字地图”促进全域“山、水、林、田、湖、草、气”等生态要素保护。利用“数字地图”的“一屏展示、一网感知、自动预警”功能，拓宽了园区自然科普信息的全方位展示范围，提高了公众保护生态环境的意识，促进了国家公园生物多样性保护。生态类案件破案率从33.3%提升至85.7%，案件平均办理时长缩短66.7%。二是通过使用全国首个国家公园数字孪生应用项目“江浙之巅”，提高决策的科学性。通过数字化手段和方式，精准识别园区生物，提高了生态环境资源保护的科学化、精准化和智能化。百山祖园区通过“江浙之巅”国家公园数字孪生应用的监控探头，在百山祖国家公园龙泉片区范围内首次拍到野生豹猫和斑嘴鸭，发现18个生物新物种。在“江浙之巅”数字孪生应用上线后的4个月时间里，获取生物多样性数据17935条，监测百山祖国家公园内动物120种，其中重点保护动物30种；卡口记录车辆信息55543车次，人员信息7191人次；获取空气质量、气象、水质、湿地监测数据300万余条。“江浙之巅”数字孪生系统为国家公园管理人员的科学决策提供更全面的数据基础，提高了决策的科学水平；有助于园区自然科普信息的全方位展示，提高公众保护生态环境的意识，促进了国家公园生物多样性保护。
（四）多维度推动园区共建，助推山区共同富裕
钱江源—百山祖国家公园所在区域均为浙江山区县，在共同富裕的道路上面临生态保护和经济发展的双重压力。为平衡生态保护和社会经济发展的关系，在国家公园创建过程中，创新园区共建，提高村民的生态环境意识，带动村民共同富裕。一是助力美丽乡村建设，优化乡村环境。国家公园支持社区道路、国家公园培训中心、入口客厅等设施建设，完善旅游配套设施，使旅游业成为国家公园生态价值转化的重要途径。位于百山祖园区东大门入口社区的英川镇、屏南镇成功创建省3A级景区镇，开办了一批高端“文宿”，2022年全年接待游客约6万人次，旅游总收入约650万元。有“钱江源第一村”的里秧田村，依托国家公园，全村有近三分之一的农户开办了农家乐。二是推行全方位管护机制，增设生态公益岗位。建立以国家公园管理员、护林员、野生动物保护员“三员管护”为主体的生态公益岗位。钱江源园区在国家公园范围内的村庄招聘95名专、兼职生态巡护员，提供了包括生态管护员、保洁员、社区协管员、科研农民等在内的100多个生态公益岗位，直接受益人达 274 人，每年可直接为原住居民增收近300余万元。百山祖园区按人均巡护面积4000亩标准设置189个专职管护岗位，聘任首批“三员管护”人员128人，其中当地群众110人（占比86%）。
在体制试点过程中，钱江源—百山祖国家公园在促进生物多样性保护和生态价值转化，助推山区共同富裕等方面取得了明显成效。作为位于“长三角”经济发达地区的国家公园，以及浙江生态文明建设先行示范的展示“窗口”，钱江源—百山祖国家公园可深入发挥作用推动浙江生态文明建设先行示范。
2、对策建议
（一）创新体制机制，推动融合化发展
一是进一步推进体制机制改革。深化落实“区政协同”体制机制，致力构建“一盘棋”工作格局，探索建立“垂直管理”基础上的“双重管理+委托管理”新型管理模式。联合市、县出台《国家公园高质量发展联席会议制度》《国家公园范围内项目建设负面清单》《国家公园范围内项目前置审批制度》并常态化抓好落实。二是推动钱江源—百山祖国家公园“一园两区”的整体性建设。落实钱江源、百山祖双方定期会商制度，推动“一园两区”融合发展。做好国家公园设立后新一轮机构改革、规划修编和《钱江源—百山祖国家公园管理条例》制定等工作。三是推动融合发展示范镇（村）建设。钱江源—百山祖国家公园内分布着大量的镇（村），国家公园与镇（村）相辅相成，是互为基础和支撑国家公园生态系统的组成部分。推动国家公园和镇（村）融合发展，提升社区居民参与国家公园建设的意识和能力，鼓励社区参与国家公园生态保护、建设与发展，协调好国家公园保护管理工作与镇（村）的民生和发展需求。
（二）创新转化路径，实现特色化发展
一是整合资源，联动发展。加快推动周边产业做大做强，探索多元化的共同富裕实践路径。构建“国家公园+”产品体系和品牌宣传体系，做深做特“国家公园IP”，深度挖掘国家公园特色发展的潜力点、爆发点和增长点，发挥国家公园辐射作用。按照“以点带面，典型示范，梯度推进”的思路，通过“国家公园+”，以国家公园风景道、国家公园古道整合项目资源，串联沿线特色村镇和产业基地等，引导差异化发展，带动沿线乡村振兴，让老百姓共享生态红利，实现生态保护与民生改善相统一。二是挖掘优势，特色发展。充分利用钱江源—百山祖国家公园优越的生态环境、多样化生境、多样性生物和独特性文化资源，按照环境要素生态化、生态要素产业化、产业要素绿色化、绿色要素人文化、科研成果科普化思路，探索“生态+”“旅游+”“产业+”“文化+”多方位发展模式，着力打造特色农产品、有机食品、森林康养、生态游憩、自然教育、文化创意等绿色产业，拓宽生态价值转化路径。
（三）深化数字赋能，实现高质量发展
在“数字地图”“江浙之巅”数字孪生应用项目已有监测、保护功能的及基础上，进一步拓展数字技术的产业发展和协同治理功能。一是拓宽数字技术应用场景，完善绿色产业链。通过数字技术促进国家公园科研成果向科普研学、自然教育、生态游憩、文化创意等产品转化，为国家公园的生态体验、自然教育、野外观测、科普宣传等活动提供丰富的数据资源和体验场景。充分利用国家公园的生态和文化优势，以数字农业、智慧产业为先导，探索物流冷链、仓储保鲜等产品配套模式，实现果蔬四季无缝产出。以数字化引领绿色化发展，以绿色化带动数字化转型，为当地绿色产业发展提供强大支撑，推动建设绿色智慧的数字生态文明。二是以数字技术加强国家公园与周边社区的链接，搭建国家公园建设全民参与、国家公园成果全民共享的平台。通过“数字国家公园+乡村/基地...”模式，拓展生态产品价值实现路径，特色化建设国家公园入口社区、生态文明示范镇（村）、特色生态产业基地和保护发展带，加快推进“名山公园带富”工程和国家公园镇（村）融合发展，统筹协调国家公园整体保护与周边社区共富发展的关系，引导和激励国家公园内及周边相关企业、社区居民参与国家公园建设和价值转化，推动镇（村）社区经济社会转型发展。
作者简介：
邱云美，丽水学院教授，硕士生导师。浙江省高校旅游管理本科教指委委员、浙江省高校中青年学科带头人、浙江省151和丽水市138人才，丽水市生态旅游首席专家。主要研究方向为民族文化旅游、生态旅游、旅游规划和乡村旅游。主持国家社科基金面上项目2项、教育部人文社科规划等省部级项目7项、市厅级项目20多项；出版专著4部；主编出版教材3部，其中浙江省新形态教材《旅游规划与开发》1部。发表学术论文50多篇，获各级优秀科研成果和教学成果奖30多项，其中国家文化和旅游部文化和旅游优秀研究成果奖1项。
凌素培，硕士研究生。曾任钱江源国家公园生态资源保护中心社区发展部副主任，现任衢州市政协委员、开化县政协常委、民建开化县支部主委、钱江源国家公园长虹执法所所长、开化县文广旅体局副局长（挂职）。
课题信息：本文系百山祖国家公园重点课题：百山祖国家公园自然教育和生态游憩研究与示范（2021ZDLY04）阶段性成果。
转自“之江策”