2023年9月，习近平总书记在浙江考察时指出“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。”[1]农村社会治理是国家治理的基石，直接关系国家的社会安全稳定和人民生活水平。2021年，《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》指出：共同富裕不仅是经济问题，也是社会治理问题，是“社会和谐和睦的美好生活”[2]。农村社会治理不仅需要自上而下的政策资源下沉，还需要自下而上的自治善治。村级组织负责人“一肩挑”政策（以下简称“一肩挑”）实现了自上而下的党和国家统领与自下而上的自我治理的有机融合，对农村社会治理有效性提升方面有明显的推动作用。2020年浙江开展村社“两委”换届工作，全面推行“一肩挑”政策，通过强化党组织引领建设，极大地推动了党的领导参与基层农村治理，形成强有力的农村社会治理体系。

一、“一肩挑”提升农村社会治理有效性的内在机制

“一肩挑”即村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员交叉任职。“一肩挑”政策于1988年在湖北省冷集镇开始试点；1990年12月中共中央发布《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》指出“合作经济组织的管理人员，可与党支部、村民委员会干部交叉任职”“村党支部领导成员通过选举可兼任村民委员会主任”[3]；1994年《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》指出“党支部、村委会、集体经济组织主要领导成员可以适当交叉兼职”[4]；1998年“一肩挑”在山东、广东、海南等地进行探索推广；2002年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》指出：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。”[5]“一肩挑”逐渐从地方性创新制度发展为中央政策；党的十九大后，《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等文件全面推行“一肩挑”政策。“一肩挑”之所以能够有效提升农村社会治理效能，关键在于其三大运作机制。

1.组织动员机制

有效的农村社会治理应注重将人民群众放在重要地位，关注人民群众参与度和需求满足程度。“一肩挑”在政策设计上安排了充足的村民参与空间，发挥群众参与治理作用。在换届选举过程中，为了合法且高效地推动“一肩挑”换届成功，组织部门在组织环节中十分重视村民的参与，比如完善村社党组织选举“两推一选”制度，扩大村民群众推荐范围，改进村民群众推荐方式，增强人选的群众基础，紧密党群联系，对选举候选人进行村民信任度测评，综合考虑村民意见确定候选人预备人选。选好村民代表和村民小组长，做好选民登记，以适当形式组织候选人公开亮相、公开承诺，接受村民监督和组织检验。

2.集体行动机制

农村社会治理是一个复杂系统，以乡村为主体，要处理好村与乡镇、村与村、村与村民、村民之间等之间的关系。“一肩挑”通过组织整合，重整治理结构，优化系统要素，形成书记主任合一，班子成员交叉的组织架构。明确一个治理中心，从根本上解决“两委”之间的矛盾，形成一个更高效的工作团队，降低行政成本，提高治理效率。另外“一肩挑”政策对村党组织书记的选拔和考核提出了更高的要求，这极大地提升了“领头雁”的素质能力，提高了集体行动质量。

3.

行政联结机制

“一肩挑”政策的设计初衷还在于加强党对基层治理的统领作用。“一肩挑”政策推动村党支部书记通过法定程序担任村委会主任，“两委”班子交叉任职有助于强化党的领导作用，使得党组织的工作意图能够有效贯彻到村委会工作中。在新形势下面对农村发展旺盛需求，“一肩挑”政策能引导更多资源向农村倾斜，引进上级政策、外部市场、技术人才，推动农村经济社会发展，助推共同富裕实现。“一肩挑”政策对村级组织负责人配套予以培训提升和奖惩激励，落实基本报酬制度，对村干部实施分类评价管理考核，拓宽晋升通道，对优秀的村书记予以行政职务上的提升，激发村干部的工作积极性和活力，发挥有效治理作用。

二“一肩挑”政策推动农村社会治理在嘉兴的实践

“一肩挑”政策在嘉兴自试点以来，2020年8月完成8个镇（街道）145个村（社区）“一肩挑”换届工作，12月完成全市的换届工作。通过实施“一肩挑”政策，农村社会治理的有效性得到了明显提升。在基层治理方面，全市有1个镇、8个村被评为全国乡村治理示范乡镇和村，同时创成省级善治（示范）村411个。

1.突出党建统领，形成治理合力

“一肩挑”政策突出党在农村社会治理体系中的重要地位。在换届过程中确保村“两委”负责人具备党员身份，同时增加村委会班子成员、村民小组长和村民代表中的党员比例，鼓励村委班子和村民代表中的先进群众加入党支部，进一步贯彻党的组织意图和政策资源，推动其在基层农村得到实践。嘉兴作为中国革命红船起航地，筑牢农村基层党组织战斗堡垒，统筹多方治理主体和资源，实现最大治理效能。深化“网格连心、组团服务”，实现6428个网格党员管理服务全覆盖；每年按照不少于5%的比例筛选出后进村党组织，落实“四个一”机制整固提升。派驻党建导师定期帮助所在村做好党建规划、制度规范、工作指导、活动策划、创新实践等工作。

2.促进产业兴旺，带动强村富民

产业兴旺是实现农村社会治理的重要基础，直接关系到人民群众的就业收入问题，影响生产生活水平。嘉兴加强“三农”工作指导，稳定发展农业，壮大村集体经济，提升村民收入，如浙北粮仓新塍镇的高标准农田“万亩方”、桃园村的檇李、凤桥的水蜜桃等。依托“千万工程”和和美乡村建设，发展农文旅融合，提高产出效率，如秀洲区的胜丰村、嘉善县的鑫锋村、海宁市的上林村等。在产业发展的基础上带动农民增收，推动共同富裕。截至2023年7月，嘉兴建成“共富工坊”688家，吸纳农村剩余劳动力、低收入农户就近就便灵活就业，受益群众3.1万余人，人均月增收2700余元，带动村集体年均增收超6000万元。通过“飞地抱团”、结对帮促等联建方式带动强村富民，2022年底实现所有村集体经济经常性收入150万元以上、经营性收入50万元以上，农村居民人均可支配收入连续19年居浙江首位，城乡收入比缩小至1.56:1，位列浙江第一。

3.打造数字平台，实现智慧治理

数字治理能够有效整合治理资源，集约治理成本，优化治理效率。在浙江推进数字化改革的背景下，嘉兴市打造基层数字治理平台，并随着“一肩挑”政策深化实施，不断向村社区下沉，推动基层治理能力现代化建设。完善并利用好网上服务治理平台“微嘉园”，开设嘉园共建、嘉园共商、嘉园共助、嘉园共学、嘉园共享5个模块。居民可以在所在村社网格进行报事和建议，同时享受心理咨询服务和“三治信用贷”金融服务。整合“浙里未来乡村在线”“强村富民”等应用组件，上线桐乡地区“党建统领四治融合”综合应用的5个治理子场景和四治积分模块。归集全市370个村、约105万条数据，以数字优化乡村治理。

4.依托“千万工程”，优化人居环境

在“千万工程”和和美乡村建设推进下，嘉兴聚焦农民群众最关心、最迫切、最现实的村庄环境卫生问题，持续改善人居环境。坚持“生态立市”战略，将农村生活污水治理和生活垃圾分类工作，作为建设共同富裕示范区典范城市的重要抓手，持续推进、久久为功。农村生活污水治理连续两年获省考核优秀，垃圾分类工作成功打造“分类在嘉”品牌。严守生态保护红线，对开发建设和产业发展作出系统规范，不踩红线，不越“雷区”，持续做好环境整治倒逼产业转型升级这篇文章，探索生态文明协调发展之路。

5.实施文化育村，涵养文明新风

嘉兴在农村社会治理中积极培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，深化移风易俗工作，开展系列活动。搭建文化平台，送戏下乡、文艺演出、举行传统节日庆祝活动等深受群众好评。建设篮球场、家宴中心、居家照料中心等设施，打通公共文化服务“最后一公里”。深入挖掘各村特色文化资源，比如秀洲区作为“中国现代民间绘画画乡”，用好“农民画”这张“金名片”，以缪惠新为代表，打造了“九姑娘”“十姐妹”等创作团队；桐乡作为“中国杭白菊之乡”，建立杭白菊研学基地，打造菊海景观，举办菊文化农事节庆活动，推动农村文旅融合发展。

三“一肩挑”提升农村社会治理有效性的优化路径

“一肩挑”政策对提升农村社会治理有效性具有明显的推动作用，巩固有效性影响需要通过建章立制、提升能力、优化保障等措施，进一步提升“一肩挑”政策推动农村治理现代化。

1.加强组织保障，树立现代化治理理念

村级治理应区别于行政管理，突出人民群众自治的特点。“一肩挑”在强化组织保障的同时，要注重人民民主的实践，维护依法换届的权威，拓展群众参与和意见反映的渠道。在农村社会治理实际工作中，严格落实关于基层减负的要求，控制文件会议数量，建立“镇村无会日”，确保村干部有足够的时间和精力投入农村治理工作。新建的政务办公类APP以上架应用的形式接入浙政钉，推动“基层治理四平台”综合信息系统与“社会治理云”系统融合，实现一体化指挥。做好“一肩挑”后原主职干部的思想引导和关心关爱，对仍在村班子内任职的，应按照相应岗位享受待遇。优化村干部考核方式和考核结构，突出农村工作特点，减少与农村工作相关性不高的考核指标，突出村级治理成效考核赋分。建立健全村干部报酬与村经营性收入增长挂钩机制，进一步激发村干部组织生产和建设的积极性，做大做强农村经济。优化担当作为的激励机制，通过评先评优、绩效奖励等方式表彰优秀党组织书记，畅通村干部提拔上升渠道，激发村干部的工作积极性。

2.完善体制机制，建立现代化治理体系

完善村民自治、法治、德治、智治体系。严格实施村内重要事项的民主决策，落实村级重大事项“五议两公开”民主决策程序，做到决议公开、实施结果公开。加强村干部和村民对法律法规和政策的学习，完善农村法律顾问配备。将农村政策信息和相关法律常识纳入村“两委”成员的培训内容。充分利用乡贤群体，用好村民公约，组建乡贤议事厅和乡贤志愿者队伍，提升德治在农村治理体系中的作用。构建“党建+数字+治理”新模式，建设并开发智慧农村信息系统和应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。

3.优化治理队伍，增强现代化治理能力

实施村党组织书记培育行动，开展“先锋书记”训练营、外出挂职、破难论坛、擂台比武等活动，每年落实村书记轮训，增强理论和业务培训，邀请浙江兴村治社名师传授经验，组织书记赴长三角有名村社区挂职学习，进一步提升村党组织书记推进现代化建设能力。开展乡村组织换届后“回头看”，对组织运行、党组织书记和“两委”班子成员进行分析研判。调整一批年纪过大、能力不强、激情不高的“两委”班子成员，对新进“两委”班子成员设置学历准入门槛，并提升其学历水平。优先从在外优秀人才、农村致富能手、退役军人、回乡大学生等人员中选拔建立党组织书记后备人才储备库。注重整合用好驻村第一书记、农村工作指导员、驻村工作组、科技特派员、选调生等各支队伍，确保基层工作有人负责并得到有效落实。完善社会力量参与基层治理激励政策，创新联动机制，整合社会资源，吸纳社会力量参与农村治理。

4.健全监督体系，净化现代化治理生态

完善权力配置和运行制约机制，推动权责透明化，确保用权公开。完善党务、村务、财务各领域办事公开制度，明确村级小微权力清单。完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间。加强对村干部的政治纪律、廉洁履职宣传教育，加强廉政风险防控工作。加强村监委监督，严格落实《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》，确保村务监督工作规范有序。强化村监委自身建设，建立村监委会主任向镇监察办每季度报告廉情制度，提高监督的专业化水平。加强审计巡察，把村级巡察作为市委、区委巡察的重要延伸，持续推进村居干部离任必审制度。加强群众监督，及时公开群众监督的联系方式。充分发挥村民代表、乡贤、老党员等监督合力，及时回应和解释群众的质疑和询问。

参考文献：

[1]习近平在浙江考察时强调 始终干在实处走在前列勇立潮头 奋力谱写中国式现代化浙江新篇章 返京途中在山东枣庄考察[EB/OL].（2023-09-25）http://www.news.cn/2023-09/25/c_1129884094.htm.

[2]中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见[EB/OL].(2021-06-10)http://m.news.cctv.com/2021/06/10/ARTInijLyECw39TbWnOzSncd210610.shtml.

[3]中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知

[EB/OL].(2007-06-15)http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/15/t20070615_11773535.shtml.

[4]中共中央关于加强农村基层组织建设的通知

[EB/OL].(2011-09-30)http://www.71.cn/2011/0930/633011.shtml.

[5]中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知[EB/OL].(2002-07-14).https://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61679.htm.

作者简介：

唐佳琪，浙江嘉兴人，中共嘉兴市秀洲区委党校，教研室副主任，讲师，硕士研究生，研究方向为党史党建、社会治理。

吴广，安徽淮南人，嘉兴大学文法学院，辅导员，助理讲师，硕士研究生，研究方向为新媒体技术、社会治理。

课题信息：浙江省哲学社会科学规划“共同富裕背景下‘一肩挑’政策对农村社会治理有效性研究——以浙江省嘉兴市为例”青年课题（23NDJC388YB）

转自“之江策”