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智库观点 | 郁建兴 高翔 :以数字化改革提升政府治理现代化水平

发布时间: 2021-04-02 22:24:41

数字化是当前全球发展的最强驱动力之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出加快数字化发展,建设数字中国的要求,强调“加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”,“将数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府治理流程再造和模式优化,不断提高决策科学性和服务效率”。新的时代背景下,数字政府建设不仅决定了政府自身治理水平,也是影响数字经济、数字社会发展的关键变量。


数字政府建设是数字中国建设的关键内容。数字政府建设不能狭义理解为政府需要运用数字技术创新职能履行方式,还包括政府应当为数字经济、数字社会的健康有序发展树立典范,提供必要支撑。近年来,我国各级政府对数字化改革的认知持续深化,不断拓宽数字政府建设范畴。

从数字技术的运用看,各级政府积极引入前沿技术,以城市治理、疫情防控等为实践场景,形成了多样化应用类型。2020年3月31日,习近平总书记在浙江考察时指出,“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。与“互联网+政务服务”等政府数字化转型实践相比,智慧城市建设中的数字治理是以数据驱动取代业务驱动、主体驱动的重要突破,也是以数据赋能政府与市场、社会等多元主体共同破解复杂问题治理的重要尝试。

从政府数字化转型的价值取向看,各级政府显著增加了以人民为中心发展思想的体制机制供给。当前,数字鸿沟、隐私保护等日益成为数字化改革进程中的痛点。2020年11月,国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》,这是我国探索数字时代包容性公共治理的标志性文件。针对个人隐私保护问题,民法典第四编在人格权基础上专门规定了网络时代的公民隐私权,加大对个人信息保护力度。这些法律法规和公共政策的制定实施,对政府数字化转型进程中的公共数据治理提出了更高要求,也为市场、社会主体的数据使用提供了指引,有助于建立数字时代的公共秩序。

从政府数字化转型的内容看,数字化改革成为推动政府职能转变的重要力量。数字政府建设要为数字经济、数字社会发展提供必要技术支撑、基础秩序和要素保障。一是技术支撑。前沿技术创新、新技术转化应用是数字化改革的重要支柱,政府的制度创新构成了撬动科技创新、建立完善创新驱动发展新格局的重要保障。二是基础秩序。数字技术的快速发展,推动形成全新经济业态,带来了数字支付、虚拟货币等新的交易工具,对政府治理提出了挑战。相应地,促进平台经济规范健康创新发展,探索形成更加包容审慎的监管机制等,正是数字时代增创体制机制新优势的题中之义。三是要素保障。在数字时代,数据资源正成为一种全新生产要素。加快推动全方位、系统性数字化改革,需要政府加快探索建立数据产权保护和交易定价机制,为数据资源这一新型生产要素的价值转化提供保障。


数字化改革是一场全方位、系统性的创新实践,政府是关键主体,不仅要积极推动自身数字化转型和参与经济社会的数字化改革,还要为其他参与主体提供基础性的治理规则。

树立前瞻性、系统性思维。数字化改革不是对已有经济社会和政府治理形态做简单加减法,而是需要系统反思、重构已有组织、社会运行方式。以组织为例,数字化改革可以从“业务数据化”开始,按照在线办公、数据共享和业务协同的逻辑次序逐步推进,但不能终止于此。数据驱动意味着大型组织在发展进程中需要将技术与制度深度融合,以数据为要素、技术为载体,运用大数据、人工智能等系统更新组织的决策方式,通过“数据业务化”实现组织架构、人员配置和内部沟通方式的全面重构。当前,不少地方设置了“数据专员”等新岗位,突出了政府数字化转型不只是公共数据治理机构的工作,也应纳入各职能部门工作范畴。但政府数字化转型的重要目标,恰恰是取消这些特定岗位,形成“人人都是数据专员”的格局。

创新与其他参与主体的合作模式。在数字化改革进程中,各级政府广泛采用了购买服务、合同外包、特许经营等方式,与市场、社会主体合作。但值得注意的是,政府并不总是能够恰当处理与第三方的合作关系。一方面,政府作为科层制组织,常常习惯于上下级关系管理,而合同制却建立在平等主体间关系之上。这就内在地要求政府注重提高管理、维护横向主体间关系的能力。另一方面,传统的政企、政社合作更多发生在可预期目标、内容和质量的产品或服务领域,而数字化改革却是一个有着高度不确定性的创新领域。在这一领域,政府的首要职责不是以公共财政投入具有高度不确定性的风险项目,而是为市场、社会主体的探索创新创造一个更加开放包容的环境。在政企、政社合作中,政府不能沿用以往的合同制模式去设定刚性的发展目标、步骤和路径,而是可以采用共同投资、风险共担等新的合作模式,建立适应前沿领域、创新探索的合同制管理新方式,更好地激发各方主体的创新性。


数字化本身并不是最终目标,人民群众的获得感、幸福感和安全感才是政府工作的依归。数字化改革需要落脚到每个个体的福祉,保证人民群众能够充分共享数字化改革红利。

充分运用“互联网+”等新技术,探索构建数字时代的民众参与渠道,真正做到以民众需求来定义数字化改革内容的优先次序。近年来,中央政府和各级地方政府都已探索建立以互联网为载体的政民互动渠道,极大拓宽了民众参与公共事务治理的途径。例如,人民网的“领导留言板”已经成为提高政府回应性的重要载体。在数字化改革中,各级政府可以以“互联网+”为载体,进一步完善线上线下一体化的政民互动新机制,并充分运用自然语义分析、文本挖掘、机器学习等方式实现更加充分、精准的民意汇聚。

更加重视从“建设”到“运营”的发展阶段转变,推动形成更高质量的数字化项目。数字化项目的质量首先是指政府需要更加重视使用者的体验感。当前,我国已经建立全国一体化在线政务服务平台,各省纷纷推出“浙里办”“粤省事”等各类政务服务平台,为公众低成本获取政务服务提供载体。下一阶段,政府可以在政策制度体系、标准规范体系和组织保障体系之外,新设运营维护体系,畅通用户反馈渠道。近年来,数字鸿沟成为公共领域的热点议题。可以运用政府数字化转型后形成的海量数据,利用科学方法,细致辨析各类数字化服务对不同社会成员公共服务可及性、民生保障获得感的具体影响,并基于这些研究精准优化公共政策。在数字时代,基于数据的公共政策制定比以往任何时候都更加重要。

政府在数字化改革中,既要重视技术专家的“脑”,也要重视公共政策专家的“心”和人文学者的“眼”,为创新设边界、为应用定底线、为工具添价值,维护公共治理的公平正义。当前,一些政策制定者已经注意到过度采集公民数据产生的隐私保护问题,积极呼吁通过立法等形式探索保障数据人格权的可行途径。数字化改革的另一重要议题是伦理问题,即判断特定的数字化应用是否会突破公序良俗底线、是否会对特定人群的基本权益产生负面影响。针对这一问题,政府可以通过设立数字伦理委员会等,以更加充分的程序审查,建立完善算法伦理的基本准则,让数字化改革更有温度。


(作者:郁建兴、高翔,分别系浙江工商大学校长、浙江大学社会治理研究院院长,浙江大学公共管理学院教授)

(转自《光明日报》2021年3月26日)