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加力提效积极财政政策

发布时间: 2019-02-11 11:26:07

    2018年12月召开的中央经济工作会议明确提出,继续实施积极财政政策,并且要加力提效。这一宏观调控策略是在过去几年积极财政政策实施基础上,中央对当前经济形势审时度势作出的选择。2018年,在国际环境不确定性增加、国内经济结构深度调整等诸多因素影响下,经济下行压力加大。实体经济尤其是制造业的转型升级有所加快,但整体上依然艰难曲折,企业的创新能力和自发转型的动力较低,现代服务业尚未实现明显的提质增效。面对当前的经济发展形势,进一步发掘经济高质量发展的动力,确有必要继续实施积极财政政策。然而,在预调微调的宏观调控思路以及债务潜在风险还未有效舒缓的情况下,加力积极财政政策又变得难以拿捏。如果加力不当,不仅可能造成更大的经济扭曲,减缓经济转型升级,而且会使刚刚取得阶段性成果的三大攻坚战面临新的不确定性。因此,妥善加力积极财政政策,实现宏观调控稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期和经济持续健康发展的目标,需要认真考虑加力的空间、力度和方式。

  客观认识积极财政政策加力的空间

  在地方债务风险还未有效释放,部分地区、部分领域的风险甚至还在进一步积聚的情况下,加力积极财政政策需要考虑的第一个重点问题是,目前财政还有多大的回旋余地。积极财政政策加力本质上是一个总量调控思路,势必需要增加财政支出或加大减税降费力度。相比较而言,虽然减税降费是这次积极财政政策的重要加力工具,但增加基础设施的有效供给、完成扶贫攻坚任务、推进绿色发展和乡村振兴,以及发展教育、医疗等民生事业,都需要政府扩大支出。上述各项工作主要是由地方政府予以落实。尽管中央政府通过大规模转移支付,为地方政府的履职尽责提供融资支持,也通过增发专项债满足地方政府的资金需要,但各种分散化的投入考核削弱了地方财政的统筹能力。对地方政府而言,当前的收入远不能满足其支出的现实需要,在中央加大减税降费力度的宏观调控背景下,地方政府的预算财力增长难以跟上支出需要。实行总量调控的积极财政政策,首先要考虑支出需要和财力的匹配问题。从理论上讲,为了贯彻中央关于积极财政政策加力提效的要求,地方政府在完成刚性支出后须有相当的财政盈余。这是在控风险的前提下,积极财政政策能够进一步加力最可靠的操作空间。

  从各地方政府近几年财政运行情况看,这一空间较小,几乎所有地方政府的债务负担率都超过了40%。尽管中央经济工作会议提出增加地方政府专项债,但是专项债使用的相机抉择权很小,而且对债务负担已经较重的地方政府而言,专项债无疑又是一个政策性债务,会进一步提高地方政府债务风险。由于对地方政府而言,支出需要进一步加力,收入就需要有相应来源予以保障。在预算财力可操作空间较小的情况下,只能通过扩大债务规模来加力积极财政政策,不管这种债务是得到中央核定的,还是地方政府自主筹集的,不管是采取显性还是隐性的方式,增加债务是地方政府响应积极财政政策加力的必然选择。这要求积极财政政策加力需考虑地方政府目前还能承受多大的债务负担,有待于实体经济发展良好,以形成厚实税基。从2018年各地报出的经济信息看,实体经济难以在短时间内形成高质量增长,会约束积极财政政策加力的空间。

  提高积极财政政策的需求乘数效应

  选择合适的力度是积极财政政策加力要考虑的第二个重点问题。根据对第一个问题的分析,力度选择的最大值是当前的债务负担水平与财政可以承受的债务负担水平之差。这个差值有两种确定方法。一是选择国际标准为参照,从整体上确定。根据这一确定方法,我国积极财政政策加力的空间还是有的。如果考虑整个经济的债务负担率,2018年底,这一比率已远高于新兴市场经济体184%的平均水平。二是考虑个体与整体的差异,以中央政府能够兜底的能力为依据,从各地方政府的承接能力看,我国至少一半的省区债务负担率超过了60%。基于此,积极财政政策加力的力度,不应超过地方政府平均债务负担率与中央政府能够兜底的比率上限之差。

  有一个因素可以让有限的力度发挥更大作用,这就是积极财政政策本身的实施效果。因为在目标既定的情况下,实施效果越好,加力需要的力度就会越小。总量调控首先作用于总需求,既包括消费需求,也包括投资需求,积极财政政策的乘数效应会直接决定调控效果,提高积极财政政策的需求乘数效应非常重要。根据乘数效应大小的决定机制,提高居民边际消费倾向和企业边际产品价值是关键,两者都与积极财政政策作用方式有关。

  强化结构调控增强财政政策的针对性

  与货币政策不同,财政政策的最大优势是不仅能做到总量调控,还能实现结构调控。加力空间狭窄和加力力度有限,都是基于总量调控的分析。但积极财政政策还有另一种加力方法,就是在总量投入不变的情况下,通过存量的结构调整,让财政政策的作用更有针对性。在当前供给侧结构性改革继续推进的背景下,加大减税降费力度,是积极财政政策加力的一种较好方式。当前积极财政政策加力提效,至少可在以下四个方面有所作为。

  第一,废止各种分解财政统筹能力的投入考核,提高有限财力的综合效率,为积极财政政策加力腾出空间。如针对民生领域的投入考核与当地GDP挂钩的要求,从基层财政反映的情况看,这种投入考核给地方政府财政造成了巨大压力。第二,加力财政整合政府资金的能力,强化支出绩效科学考评,让绩效预算真正落地,提高财政资金的边际产出率。从各地调研情况看,财政一方面存在钱不够用,另一方面又存在资金过度分散和浪费。积极财政政策加力,理应包括增强财政部门的综合统筹能力,将所有政府获得的资金或融资渠道纳入财政管理范围,借助政府机构重组的机会,构建新型政府的各职能部门在财政资金分配与使用中的协同治理架构。第三,重视财政自身的供给侧结构性改革,为积极财政政策聚力提效。要在有限财力约束的情况下,在向市场主体供给什么和如何供给上下功夫。就此而言,要着重有助提高居民边际消费倾向和企业边际产品价值方面的公共服务投入,降低对企业的直接补助。这样既可减少市场扭曲,又可减少有限财力的分散使用。第四,加大基础性公共服务供给,如共性技术的研发投入;进一步降低企业税费负担。从长期看,应该逐步降低财政对流转税和企业所得税的依赖程度,为企业转型和劳动力报酬提高腾出空间,进而为未来财政创造厚实税基。

  总之,积极财政政策要有所作为,关键在于找准政策着力点,借助政府结构调整和权责清单管理改革大势,切实推进财政的供给侧结构性改革。

作者:浙江财经大学财政税务学院院长、教授 李永友

来源:《中国社会科学报》