在依法治国建设社会主义法治国家的进程中，基于各地经济社会发展的不平衡性，一些相对较为先进发达的地区（省市）希望在法治建设方面走在前列，提出了“地方法治”的概念并进行着地方法治建设的实践。这就提出了研究地方法治建设、建立地方法治评价体系的要求。研究建立地方法治评价体系，对于把握地方法治建设的正确方向、维护国家法治统一、判断法治化程度、发现法治建设中存在的问题、预测法治发展、推进法治进程都具有重要意义。
       一、地方法治评价体系的概念及其构建原则
　　地方法治是指在依法治国建设社会主义法治国家的总体框架下，各地（省、自治区、直辖市）落实中央提出的依法治国的各项举措并在宪法法律规定的权限内创制和实施地方性法规和规章的法治建设活动和达到的法治化状态。地方法治评价体系是指衡量地方法治建设进程和法治化程度的评价指标系统。
　　运用评价指标对经济社会发展或行政管理绩效进行评估，是近年来国内外学界和政府机构十分关注的工作。美国联邦政府1993年成立了国家绩效评估委员会，建立了包括投入、能量、产出、结果等指标的绩效评估体系。英国地方自治绩效委员会构建了包括住宅供应、地方环境、教育服务等17个领域280个指标的地方自治绩效评价体系。北京市2003年建立了区县经济社会协调发展绩效综合评估小组，构建了经济运行、社会发展、可持续发展、综合评估等四个方面13项具体指标的评价体系。相对于建立经济社会发展或行政管理绩效评估体系来说，构建法治评价体系的研究不多，难度更大。北京、上海等大城市在建立城市法治环境评价体系方面进行了有益的探索，如北京市社科规划项目“城市法治环境评价体系与方法研究”的阶段性成果建立的由立法、执法与司法、国家投入、公民权利保障四个子系统、十五个具体指标组成的评价体系，以评价法治效益的大小、法治能力的高低和法治意识的强弱。建立地方法治评价体系较之于建立经济发展和行政管理绩效评价体系的最大困难在于选择定量指标的难度和运用定量指标评价法治化程度时的理论风险。如以地方立法数量多少衡量法治化程度的高低就经不起推敲，以提起行政复议数量的多少衡量行政执法的规范化程度也忽视了行政相对人提起或放弃行政复议的复杂性。基于此课题研究的渐进性和本文的写作定位（对地方法治评价体系进行初步探讨、构建基本框架），本文主要从定性分析的角度确定第一、第二层次的评价指标。提出更加细化的第三层次的定量指标，有赖于研究的深入，也有赖于地方法治实践的深入。
　　建立地方法治评价体系遵循的原则，决定着地方法治评价体系的基本方向和主要内容。一是法治统一原则。这是建设“地方法治”的根本性原则，也是建立地方法治评价体系的首要原则。地方法治建设的最终目标，是在“国家”这个统一的法治单元体中完成法治化任务，从而为建设法治国家做出贡献，而决不是另搞一个地方的法治单元体，这与联邦制国家的地方自治以及港澳台的法治独特性具有完全不同的性质。“法治浙江”建设，“应当作为建设社会主义法治的有机组成部分，在国家统一的框架下推进”。①在法治统一原则指导下，本文提出的地方法治评价体系中的“地方法治”，主要包含两层意思：时间维度上，在落实依法治国方略、执行国家法律方面走在前列；空间维度上，在地方立法权限内（法治统一原则是其前提）创制和实施解决地方特殊事项的规则。遵循法治统一原则所选取的指标更侧重于法治的一般性规律和特点，地方立法的制度创新的最终目的在于丰富和完善“具体法治”。二是系统性原则。地方法治建设是一个复杂的系统工程，评价体系必须在系统性原则指导下，反映法治建设的基本面。三是典型性原则。“法治”一词具有十分丰富的内涵，法治建设涉及到社会生活的各个领域，抽象概括出所有的指标在技术上不可能，同时在评价实践中也没有必要。本文从地方法治建设中选择那些对法治建设起决定性作用或者有重大影响的核心指标，构成一个系统的评价体系。四是动态性原则。法治建设是一个渐进的动态的过程，地方法治评价体系也要随着实践的深入和认识的深化适时调整，使其更具解释力和科学性。
       二、地方法治评价体系
　　遵循法治统一原则、系统性原则、典型性原则和动态性原则，本文建立起了由民主完善、法制完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障、法律职业严格保护等五个子系统、二十个具体指标的地方法治评价体系。②
　　（一）民主完善。民主是法治的前提和基础，是法治不可分割的组成部分，民主完善是衡量法治化程度的重要指标。具体包括人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、基层民主自治制度、法律监督制度。
　　1.人民代表大会制度。人民代表大会作为国家权力机关，是人民行使民主权利的最重要最基本的制度。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，在地方法治建设中发挥着关键任用，同时地方各级人民代表大会的自身建设和行使权力的科学化、民主化、规范化程度，又是衡量地方法治的最为重要的指标。一是地方各级人民代表大会认真行使宪法、选举法、组织法赋予的立法权、监督权、决定权、任免权等职权。二是为更好地行使法定职权，建立和完善各种具体工作制度，如各级人大常委会主任接待日制度、常委会组成人员分工联系代表制度、议案建议办理通报制度等。三是人大代表的构成有利于人民代表大会履行职责。③
　　2.多党合作与政治协商制度。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，是符合中国国情的具有强大生命力的民主制度。地方各级政协是否充分发挥了政治协商、参政议政和民主监督的作用，是检验这项重要的民主制度是否成功的标准。一是严格执行政协章程和全国政协颁布的要求地方各级政协遵守的各种制度规范。二是建立健全政治协商、参政议政和民主监督的具体制度，特别是程序性制度。
　　3.基层民主自治制度。加强基层依法治理，提高基层法治水平，是地方法治建设的重点和难点。这个评价指标主要包括三个方面：一是农村法治化。建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村，为法治化建设提供了难得的机遇。浙江农村相对全国农村而言经济社会发展较好，基层民主实践相当活跃。要以健全村委会选举为重点，巩固和完善村务公开说明会、民主恳谈会、民主听证会、村民议事厅等制度，解决农村民主生活中宗族控制、拉票贿选等问题。二是完善城市社区居民自治制度。三是建立健全企事业职工代表大会制度等民主管理制度。四是发挥合法的民间社团、行业组织在法治建设中的积极作用。
　　4.法律监督制度。法律监督是法治建设的重要组成部分，从主体权利和职权上看，又是民主制度的重要内容。法律监督可以维护法治统一、实现法律价值、保证权力和权利运行合法化。一是立法监督；二是法律实施的监督，包括权力机关的监督、行政机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督和社会力量的监督。良好的法治状态有赖于真正发挥作用的监督之网。
　　(二)法制完备。亚里士多德认为法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。建立一个部门齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学的体现法治精神的法律体系，是法治建设的首要任务。本文从四个方面，即体现法治理念、构建地方法规规章体系、立法技术科学、立法程序民主，评价地方法治在法制完备方面的进展情况，实际是从静态的法条和动态的立法过程相结合的角度评判地方立法。
　　1.体现法治理念。法治国家的法律文本是贯彻法治理念的文本，这是法治社会的法律文本与专制社会的法律文本的基本分野，地方立法在实施性条款或创制性条款中也都应体现法治理念。法治理念又具体体现为法律价值，也就是法对于人所具有的意义、法对于人的需要的满足，包括秩序、效益、文明、民主、法治、理性、权利、自由、平等、人权、正义以及人的全面发展。④科学发展观是指导我国现代化建设也是指导法治建设的世界观和方法论，其核心思想是以人为本、全面协调可持续发展。科学发展观丰富了传统的法律价值理论，必须在地方立法中全面落实科学发展观。是否坚持科学发展观，是否体现法治理念，是否根据社会发展不断协调排列好法律价值的位次并推动法律价值的实现，是评判地方立法的首要标准。
　　2.构建地方法规规章体系。这是地方法治评价体系中体现地方特色的重要指标。国家立法和地方立法共同构成完备的法律体系，地方法规规章体系是法治国家的法律体系的不可或缺的重要组成部分。可以从三个方面检验地方法规规章体系建设成就，一是有效实施法律。地方立法要充分发挥保证国家宪法、法律、行政法规和国家方针政策在本行政区域有效实施的功能。这是地方法治建设最为重要的任务，是坚持法治统一原则最终实现建设法治国家目标的重要途径。二是构建完整体系。地方法治建设必须在国家法治建设的总体框架内进行，同时又必须与本行政区域的经济社会发展战略相适应。浙江地方立法就必须根据实施“八八战略”、建设“平安浙江”的战略部署，立法内容涵盖浙江经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设等所有经济社会发展领域，消除立法空白，构建完整的地方法规规章体系。三是体现地方特色。地方立法可以在法定权限内解决国家立法不能独立解决或者国家立法暂时无法解决或者只能由地方立法解决的问题。如浙江法治建设可以针对浙江市场经济发达、人民生活相对比较富裕、城乡一体化水平高、基层民主活跃、资源制约严重等特点，制定出加强市场和诚信体系建设、完善居民生活保障、加快城乡一体化进程、推进基层民主、加快转变经济增长方式等方面的法规规章，使“求真务实、诚信和谐、开放图强”的浙江精神体现在地方法治建设中，从而建立起既维护国家法治统一又体现地方特色的法制体系。
　　3.立法技术科学。立法技术是制定和变动规范性文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称，宏观的立法技术指立法的一般方法或原则，微观立法技术指营造法的结构、表述法的语言的技巧和方法。⑤科学的立法技术是衡量良法的标准之一。美国法学家富勒提出的法治的八项原则，即法律的一般性、法律要公布、法不溯及既往、法律要明确、避免法律中的矛盾、法律的可行性、法律的稳定性、官方的行为要与法律一致。⑥这些原则大多数属于立法的科学性问题。我国有的学者认为理想法律模式的形式要件应当是语言的明确性、法条的具体性、内容的易懂性、结构的合理性、体系的完整性。⑦我们可以使用这些标准评判地方立法的科学性，并应特别注意两点：地方立法与上位法的协调性，避免法律冲突；法规规章的可操作性，突出地方立法的实施性特点。
　　4.立法程序民主。民主的立法程序既是制定良法的保证，同时民主立法这一程序本身也反映着法治化程度的高低。提高地方立法质量，必须建立健全民主的立法程序，以充分反映民意、防止立法冲突、克服部门保护主义和地方保护主义。改革法规规章草案起草制度，发挥专家学者在法规规章起草中的作用；建立和完善立法听证制度，坚持开门立法；改革立法调研的选点和形式，提高立法调研质量。
　　(三)公共权力运行规范。法治的要义是法律至上、公共权力的设定和运行受法律的严密控制。“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”⑧我们把公共权力运行情况作为判断地方法治建设成效的重要标准之一，就在于法治肇始于法律至上原则的确立以及法律对公共权力的控制。在“民主完善”和“法制完备”中已提到立法权的规范运行，这里重点谈依法行政和公正司法。行政权、司法权直接影响公民、法人的具体权益，它们是否规范运行是衡量法治化水平的重要指标。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的建设法治政府的具体目标实际就是评判法治政府的标准。这些具体目标如强化对行政行为的监督、提高制度建设质量等，本文已在“民主完善”和“法制完备”中将其设定为评判标准。在“公共权力运行规范”这个子系统中，本文从“主体”和“行为”两个角度设定标准，即行政执法主体规范、行政执法行为规范，并从同样的角度选择“司法主体规范”和“司法公正”作为评判司法的标准。
　　1.行政执法主体规范。解决谁来执法的问题是依法行政的首要问题。首先要依法界定和规范各级政府在经济社会管理方面的事权和职责，同时明确划分一级政府组成部门之间的职责划分，特别是具体执法权限的划分。其次要解决大量存在的事业单位经法律、法规授权或者行政机关委托行使行政执法权的问题。建立健全行政执法主体资格制度，行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的授权或委托执法必须严格限制，同时实行执法人员资格制度。最后还要深化执法体制改革，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。与评判行政执法行为的复杂性相比，对行政执法主体是否规范的评判相对简单易行，同时行政执法主体规范是行政执法行为规范的重要基础和前提，这决定了这个评价标准的重要性。
　　2.行政执法行为规范。行政执法行为的多样性和复杂性使评判执法行为相当困难。我们认为可以根据法律规定对行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等行政行为的基本要素进行抽象排列，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，对各个要素进行评判。
　　3.司法主体规范。司法权是国家权力之一，司法是维护社会正义、保护公民权利的最终防线。司法公正是法治的本质要求，司法腐败是法治的最大杀手。本文将司法纳入地方法治评价体系，正是基于司法是一个社会保持和实现公正的最后救济手段，正如西方法学家所说，司法公正程度是评价法治状况的基本标尺。司法改革主要由国家整体设计和统一推动，地方在这方面的权限是有限的。尽管如此，我们仍然把它作为评价地方法治的重要指标，因为地方法治完全可以在推动国家司法改革和落实国家司法改革措施方面走在前列。司法主体规范作为评判标准之一，又主要体现在两个方面，一是司法的独立性。司法独立原则是法治的基本原则，指司法机关或司法官员依法独立行使职权，不受非法干涉。这需要采取一系列重大改革措施来实现，如处理好司法机关与其它权力机关的关系，由中央财政保障司法运作以防止地方法院异化为“地方的法院”。二是法官、检察官职业化。要严格执行《法官法》和《检察官法》，建立科学合理的法官、检察官遴选制度，完善法官、检察官评价体系。
　　4.司法公正。司法主体规范是保证司法公正的前提，在此前提下追求司法行为的公正、司法过程的公正和司法结果的公正。对司法公正的评价是一个涉及主观评价和客观评价的十分复杂的问题，需要考察许多因素。本文建议主要从两个方面来评价，一是深化审判方式改革。建立公开透明、权利义务平衡的庭审模式，改革完善证据制度、辩护制度、判决书理由说明制度等。二是探索建立高效的判决执行制度。迟到的正义是非正义，不被执行的判决只是一纸空文。执行难是司法的顽症也是阻碍法治化进程、摧毁民众法律信仰的重要因素。所以，高效的判决执行制度应当作为衡量法治建设成就的一个重要指标。
　　(四)公民权利切实保障。权利本位是法治社会的基本特征，法治建设的出发点和落脚点是切实保障公民权利。公民权利从是否写入法律这个角度可以分为法定权利和非法定权利，本文将这两种权利并列意在将程序性权利单列为一项评价指标，以强化法治实践中的程序性意识，否定漠视和侵犯公民程序性权利的行为。本文将非法定权利称为法无禁止的自由权利，明确宣示其不可侵犯性。将公民获得法律信息的权利单列为一项评价指标，意在扭转法律普及工作的观念和方法，从新的角度审视和评价法治观念的培养问题。
　　1.实体性权利。我国公民享有广泛的权利和自由。切实保障公民权利最为重要的是保障宪法规定的公民权利，如选举权、政治自由、宗教信仰自由、人身自由、经济权利、文化教育权利、诉讼权利等。在保障公民基本权利的同时，全面保障法律、法规、规章等规定的所有其他实体性权利。
　　2.程序性权利。程序性权利是宪法、法律等规定的为保障实体权利实现的有关程序方面的权利，主要体现在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其他程序性规定中。法治化的标志不仅在于实体性权利得到保障，也在于程序得到严肃对待和尊重，法律的正义只有通过程序的正义才能真正实现，正如马克思所说，审判程序是法律的生命形式，也是法律内部生命的表现。特别是在我国存在着不重视程序正义的传统观念的情况下，将保护程序性权利作为衡量法治化程度的一项标准具有特别重要的意义。
　　3.法无禁止的自由权利。人权概念内涵丰富，既包括法律赋予的权利，也包括法律没有规定的“自然”权利。在法治社会，公权力和私权利的定位上，有两个原则：对公权力，法无明文规定（授权），不得行之；对私权利，法无明文禁止（限制），不得惩之。坚持这两个原则，可以防止公权力侵犯私权利，维护法治秩序。⑨
　　4.获得法律信息的权利。法治社会的建立，公民权利的保障，有赖于公民较强的法律观念和较丰富的法律知识。二十多年的普及法律知识活动在向普法对象传输法律信息方面功不可没，但其灌输式的方法使接受者处于被动地位，普法努力与实际效果不成比例。在资讯传输手段发达、公民法律意识增强的今天，必须转变普及法律知识的基本思路，将接受普法的义务转变为公民获取法律信息的权利，与政务公开等资讯公开制度相结合，建立公民获取法律信息的畅通渠道。将公民获取法律信息作为一项权利，就是要改变普法理念，从“法制”到“法治”；明确普法定位，从“义务”到“权利”；转变普法方式，（普法对象）从“被动”到“主动”。一次文明的执法、一个公正的判决，比法条的宣讲更能强化公民对法律的信仰。
　　(五)法律职业严格保护。法律职业是指通过熟谙法律原则及其运用技巧而追求社会公平与获得个人生活来源的专业性工作，主体是法官、检察官和律师。“一般来说，一个社会对法官、检察官的尊重程度，直接表明这个社会的法治程度。”“法治社会缺乏了主体条件的保障，即使有良法，也未必出现良法之治。”⑩在一个法学研究落后、律师执业行为得不到保障、法官检察官的职位被随意终止的国家，是不可能有完善的法治的。必须把法律职业受到严格保护作为判断法治社会的重要指标，作为法治建设的重要任务。
　　1.保障法律教学和研究者教育研究权利。提高法学教育质量；推动法学研究；保障法学研究学术自由。
　　2.保障律师执业权利。1959年国际法学家会议在《德里宣言》中概括的法治的三个原则之一就是司法独立和律师自由。要严格执行《律师法》，保障律师在诉讼中特别是在刑事辩护中的权利，杜绝限制和剥夺律师享有的法定权利。
　　3.保障法官检察官职业的稳定。建立符合法律职业特点、保障司法公正的法官检察官管理制度。通过制度保障法官检察官的职业行为不受外部因素的非法干扰。
　　4.法治建设的物质保障。国家在两个方面加大投入：一是保障公权力包括人大、政府、法院、检察院行使权力的物质条件，如改善办公条件，更新执法手段；二是维护公民权利特别是社会弱势群体的权利如建立和完善法律援助制度等。法治社会中个人、企业和社会组织在法律事务上的投入量也是衡量法治化程度的一个具体指标。
       三、建立、理解和使用地方法治评价体系应把握好的几对关系
　　从理论上建立地方法治评价体系相当困难和复杂，本文只是从宏观上初步构建一个评价系统，还有待随着地方法治实践的深入而不断深化。建立和使用地方法治评价体系，需要把握三对关系。一是国家法治与地方法治的关系。我国法治建设以国家为界域和法治单元体，地方法治是国家法治的一部分，国家法治的一般性特征也是地方法治的一般性特征，地方法治的地方特色是有限的。二是法治理论与法治实践的关系。本文构建的地方法治评价体系是一种理论上的总结和阐释，是将纷繁复杂的法治现象简约化、类型化，而法治实践要复杂得多，法治建设实际上是一个社会的全面建设，是一个重塑社会的进程，其复杂性不是几个指标可以概括的；同时，为达到同样的法治目标，中国可能采取与西方不同的方法，这也增加了主要使用从法治发达国家的法治实践中总结抽象出来的评判标准来判断中国法治建设特别是地方法治建设的难度。我们必须认识到理论的限度。三是静态指标与动态发展的关系。地方法治实践不断发展，指标体系也要在发展中检验和发展自己。总之，本文建立的地方法治评价体系是在法治统一原则指导下的开放的、动态的、发展的体系。

注释：①中共浙江省委书记习近平在省委理论学习中心组学习会上的讲话中认为，必须根据中国特色社会主义法治的要求，正确把握建设“法治浙江”的方向，建设“法治浙江”，应当作为建设社会主义法治的有机组成部分，在国家统一的框架下推进；应当作为一个长期的、渐进的过程，既要防止脱离实际、好高鹜远，又要避免不思进取，无所作为；应当成为全社会的共同行动，实现社会生活的法治化。见2006年2月6日《浙江日报》头版《认真学习研究社会主义法治不断推进“法治浙江”建设》。 ②本文建立的地方法治评价体系是在研究国内外法学家关于“法治”的内涵的基础上，主要借鉴《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》关于建设“法治浙江”的表述（建设“法治浙江”，加快形成民主完善、法制完备、公共权力运行规范、公民权利切实保障的法治社会），同时参考了北京市社科项目《城市法治环境评价体系与方法研究》的阶段性成果（该课题认为城市法治环境评价体系由立法、执法与司法、国家投入、公民权利保障四个子系统、十五个具体指标组成），并结合浙江法治建设的实际提出来的。 ③浙江省人大常委会研究室编：《十一五”时期浙江社会主义民主法制建设研究》，浙江人民出版社2005年版。本文有关浙江民主法制建设方面的相关论述参阅了该书的部分材料。 ④卓泽渊：《法的价值论》，法律出版社1999年版。 ⑤周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第181～183页。 ⑥［美］富勒：《法律的道德性》，商务印书馆2005年版。 ⑦⑨刘作翔：《迈向民主与法治的国度》，山东人民出版社1999年版，第83～96、181页。 ⑧［英］韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。 ⑩徐显明：《试论“法治”构成要件》，载《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第232～233页。

作者：李燕霞

来源：《浙江社会科学》2006年第2期